Ustawa reprywatyzacyjna potrzebna na wczoraj

Co ważne – chodzi o skuteczne i długofalowe rozwiązanie problemu, a nie działania pozorowane i tymczasowe. Trzeba zatem usiąść do stołu i rozmawiać. Temat warszawskiej reprywatyzacji nabrzmiewał przez ostatnie ćwierćwiecze, by w tym roku doprowadzić do apogeum napięć wszystkich zainteresowanych. Jako jedyny kraj z byłego bloku wschodniego pozostajemy bez ustawy reprywatyzacyjnej. Czy dziś jest na nią za późno? Nie, ale każdy kolejny rok zaniechania to nowe patologie, narastające konflikty społeczne, pogłębianie nierówności wewnątrz spadkobierców byłych właścicieli oraz zdecydowany wzrost kosztów – do takich wniosków doszli uczestnicy konferencji „Reprywatyzacja. Rzeczywistość–mity–przyszłość" zorganizowanej przez Okręgową Radę Adwokacką w Warszawie. Miałem okazję wziąć w niej udział.

Jak ugryźć problem

Konferencja była nie tylko polem wymiany poglądów między teoretykami i praktykami. Po raz pierwszy do rozmowy usiadły wszystkie zainteresowane strony: środowisko adwokackie, sędziowskie, właścicielskie i lokatorskie. Brali w niej udział m.in. prof. Robert Jastrzębski, adw. dr hab. Zbigniew Banaszczyk, sędzia WSA w Warszawie dr Mirosław Gdesz, adw. dr Rafał Sarbiński, ale przede wszystkim konferencja była szansą na dialog środowisk, które na pierwszy rzut oka wydawały się zwaśnione.

Głos zabierali przedstawiciele stowarzyszeń zrzeszających spadkobierców byłych właścicieli, tj. Ryszard Grzesiuła – wiceprezes stowarzyszenia Dekretowiec, lokatorów – Piotr Ciszewski, prezes Warszawskiego Stowarzyszenia Lokatorów, a także ruchów miejskich – Jan Śpiewak w imieniu Miasto Jest Nasze. Pomimo że każde z tych środowisk boryka się z innymi problemami, wydaje się, że wypracowanie między nimi rozwiązań kompromisowych jest możliwe, nie negują one bowiem wzajemnych oczekiwań: byli właściciele powinni otrzymać stosowną rekompensatę za utracone mienie, lokatorzy należytą ochronę, przestrzenie publiczne pozostać własnością miasta, a władze samorządowe działać przejrzyście. W konferencji udział wziął m.in. radca prawny Piotr Rodkiewicz, były wiceprezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, a obecnie dyrektor nowego Biura Spraw Dekretowych Urzędu m.st. Warszawy, a także (choć na odległość) adw. Mark A. Meyer ze Stanów Zjednoczonych, który opisywał alternatywne sposoby finansowania reprywatyzacji na przykładzie Rumunii, w której, przy poszanowaniu interesów byłych właścicieli, zaangażowanie środków publicznych udało się sprowadzić do minimum.

Wróćmy jednak do źródła problemu. Faktem jest, że na mocy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy na własność stolicy przeszły wszelkie grunty pozostające w jej granicach. Choć dekret tego nie zakładał, praktyka jego stosowania doprowadziła do pozbawienia prawa własności bez żadnego odszkodowania. Byli właściciele mieli uprawnienie do żądania (we wniosku, który należało złożyć w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę, z reguły terminy przypadały na lata 1946–49) ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy za czynszem symbolicznym (później własności czasowej, dziś użytkowania wieczystego) do przejętej nieruchomości.

Gdy tego prawa nie można było ustanowić (z powodu niemożności pogodzenia z ówczesnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego czy niezłożenia wniosku w przepisanym terminie), dekret przewidywał uprawnienie do stosownej rekompensaty, która miała być ustalana na podstawie rozporządzenia. Niemal wszystkie wnioski (a było ich ok. 17 tys. na 40 tys. warszawskich nieruchomości) zostały rozpoznane negatywnie, wbrew istnieniu pozytywnych przesłanek, a wspomnianego rozporządzenia nigdy nie wydano. Trudno się zatem dziwić byłym właścicielom i ich spadkobiercom, że dziś podejmują starania, aby odzyskać to, co zostało im wcześniej zagrabione.

Sprawa nie jest czarno-biała

Faktem jest także, że brak przejrzystych zasad i wymuszenie na byłych właścicielach angażowania się w wieloletnie postępowania administracyjne i sądowe, nierzadko zahaczające o rozstrzygnięcia TK, SN czy NSA, a także brak pewności ich wyniku, nie mówiąc już o nieprzewidywalności terminu zakończenia, doprowadziły do nierówności pomiędzy samymi uprawnionymi. Spowodowały także, że niektórzy z nich zdecydowali się sprzedać swoje uprawnienia jeszcze przed ich realizacją za cenę dużo niższą od wartości nieruchomości. Nie jest jednak tak, że wszystkie roszczenia zostały sprzedane, prawdziwych spadkobierców już nie ma, a zwrotu żądają jedynie „handlarze roszczeń". Jak wynika z danych opublikowanych przez Urząd m.st. Warszawy w tzw. białej księdze reprywatyzacji, jedynie niecałe 13 proc. wszystkich decyzji zwrotowych wydanych w ciągu lat 2002–2016 było wydanych na rzecz osób niebędących byłymi właścicielami ani ich spadkobiercami.

W trakcie konferencji szczególnie podkreślona została kwestia lokatorów reprywatyzowanych kamienic, których ustawodawca (przez brak odpowiednich regulacji) i Miasto Stołeczne Warszawa (przez swoją praktykę) pozostawili samym sobie, bez należytego wsparcia. Lokatorzy bardzo często nie byli informowani o trwających postępowaniach, nie mówiąc już o braku gwarancji wysokości czynszu czy trwałości stosunku najmu. Z jednej strony trudno winić byłych właścicieli za to, że chcą osiągać godziwy przychód ze swojej własności odzyskanej po kilkudziesięciu latach i wymagać od nich, aby wynajmowali mieszkania poniżej warunków komercyjnych, które często nie pokrywają kosztów utrzymania i bieżącej konserwacji, z drugiej jednak strony to nie wina lokatorów, że dostali przydział w kamienicy obciążonej roszczeniami. O ile bowiem spełniają kryteria uprawniającej do lokalu komunalnego, o tyle na Mieście Stołecznym Warszawie spoczywa obowiązek zapewnienia go.

Znaczna część obecnych najemców komunalnych nie spełnia tych kryteriów (szczególnie często dochodowej), jednak nie zmienia to faktu, że rzeczywiście potrzebujący powinni podlegać ochronie.

Uczestnicy konferencji zwrócili oczywiście uwagę na zderzenie interesów byłych właścicieli z koniecznością zapewnienia przez Miasto realizacji celów publicznych i zachowania niezbędnej infrastruktury (szkół, przedszkoli, terenów rekreacyjnych i zielonych). W tym zakresie, podobnie jak w kwestii kamienic z lokatorami, spadkobiercy nie mają wyboru rodzaju świadczenia, nie mogą zrezygnować z restytucji na rzecz odszkodowania czy rekompensaty. Jeżeli przysługuje im roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego (zwrot), to nie mogą domagać się niczego innego. Brak rozwiązań ustawowych sprawia, że zwracane są boiska szkolne czy działki w środku parku. Nie jest to jednak na rękę byłym właścicielom. Świadczyć o tym może przykład z samego centrum Warszawy i działka pana Tadeusza Kossa. Długoletnie postępowania doprowadziły do zwrotu na jego rzecz działki, na której przed wojną stała kamienica, a dziś leży przy skrzyżowaniu ulic Marszałkowskiej i Świętokrzyskiej, a jedynym sposobem jej zagospodarowania, ze względu na zakaz zabudowy wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie pod zieleń publiczną, jest jej wynajęcie na tymczasowe budy z zapiekankami. W zasadzie nieruchomość jest niesprzedawalna. Tymczasem każdy z trzech pozostałych narożników jest zabudowany bądź nadaje się pod inwestycje.

Jak kulą w płot

Nierówności jest wiele, a takich przykładów setki. Tak zwana mała ustawa reprywatyzacyjna, która weszła w życie we wrześniu tego roku, pogłębiła jeszcze dysproporcje i poprzez dodatnie do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 214a, który rozszerza przesłanki (dotąd nieznane) uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego (zwrotu) umożliwiła pozbawienie byłych właścicieli ich uprawnień bez żadnego odszkodowania.

Zaznaczyć przy tym należy, że uprawnieni do zwrotu są dziś nieliczni. Co do zasady można się go domagać, tylko jeśli w latach 1947–49 w stosownym terminie, w stosunku do konkretnej nieruchomości został złożony wniosek dekretowy (dla przypomnienia – wnioski zostały złożone jedynie w stosunku do ok. 30 proc. wszystkich przejętych nieruchomości). Do tej pory zwróconych zostało ok. 4000 nieruchomości (czyli jedynie 10 proc. wszystkich), a trwających postępowań jest około 3500, z czego prawdopodobnie ok. 2000 to tzw. śpiochy (tj. postępowania, w których w latach 40. XX w. został złożony wniosek dekretowy, jednak później po spadkobiercach byłych właścicieli ślad zaginął). Te postępowania, na mocy art. 214b ugn dodanego „małą ustawą reprywatyzacyjną", mogą zostać umorzone po wcześniejszym wezwaniu zainteresowanych. Takie rozwiązanie budzi poważne zastrzeżenia co do należytego poszanowania prawa własności, jednak na koniec okazuje się, że „aktywnych" postępowań zwrotowych jest zaledwie ok. 1500 (3,75 proc. wszystkich przejętych nieruchomości). Przesłanki roszczeń odszkodowawczych są równie wybiórcze, a czasem wręcz przypadkowe. Czy możemy zatem mówić o reprywatyzacji jako powszechnym zjawisku rekompensowania byłym właścicielom zagrabionego mienia? Czy pozostałym nie należy się odpowiednio zmiarkowane świadczenie, skoro tak samo zostali pokrzywdzeni? Czy to nie ustawodawca powinien odpowiednio reagować i eliminować patologie stosowania prawa?

Jedyna droga

Wiele problemów i jedna droga do ich rozwiązania – niezwłoczne uchwalenie ustawy reprywatyzacyjnej. Oczywiście musi być dostosowana do aktualnych realiów i godzić interesy spadkobierców byłych właścicieli z gwarancjami ochrony lokatorów, przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeby zachowania gruntów i obiektów publicznych. Nie należy też zapominać, że uchwalenie ustawy reprywatyzacyjnej w rzeczywistości leży w interesie budżetu miasta i Skarbu Państwa, bo umiejętne zakreślenie sposobu jej finansowania może, w ciągu 10–15 lat, zoptymalizować koszty trwającej obecnie tzw. reprywatyzacji kazuistycznej, tym bardziej że każdy kolejny rok zaniechania to konkretny przyrost nowych zobowiązań odszkodowawczych.

Konferencja, o której piszę, była jedynie początkiem wypracowania wspólnych i sprawiedliwych rozwiązań legislacyjnych, służących rozwiązaniu problemu reprywatyzacyjnego. Głęboko wierzę w to, że warszawska adwokatura może stać się płaszczyzną porozumienia, a na koniec spoiwem i pasem transmisyjnym rozwiązań, które mogłyby wreszcie, przy odrobinie dobrej woli ustawodawcy, problem reprywatyzacji rozwiązać.

Autor jest adwokatem, członkiem sekcji nieruchomości w Okręgowej Radzie Adwokackiej w Warszawie.