Polskie prawo wymaga naprawy

[b]Góra przepisów, nieustanne zmiany, niejasne regulacje. Jak by pan jednym zdaniem opisał polskie prawodawstwo?[/b]

[b]Marek Zubik:[/b] Hm… może jak statek obciążony towarem, cokolwiek nieszczelny, płynący bez kapitana do nieznanego portu na skalistej wyspie, na której wyłączono latarnię. Cel rysuje się niejasno, nikt nie odpowiada za całość podróży, statek jakoś jeszcze płynie, ale szanse pełnego sukcesu są małe. A teraz już poważnie. Panuje przekonanie, że jest źle. Na poziomie ustawodawstwa i tworzenia innych aktów normatywnych. Niestety, niełatwo krótko opisać przyczyny, a tym bardziej przedstawić receptę na poprawę stanu rzeczy.

Niektóre braki biorą się z kłopotów systemowych. Chodzi zarówno o regulacje dotyczące samego procesu stanowienia prawa, jak i braki kadrowe czy przemieszanie ról prawodawcy i legislatora. W pewnym momencie chyba uwierzyliśmy, że bardzo szczegółowa regulacja procedury legislacyjnej oraz rozbudowany proces prawotwórczy poprawią jakość stanowionego w Polsce prawa. Można odnieść wrażenie, że pomylono gest bezradności z zaaplikowaniem lekarstwa. Utrwaliły się pewne negatywne zjawiska, przy czym można odnieść wrażenie, że wszyscy się do nich przyzwyczaili i nie oczekują, by coś się mogło poprawić.

[b]Wspomniał pan o brakach systemowych. Czy jakieś mógłby pan wskazać?[/b]

Niektóre z nich są bardzo dobrze znane. Konstytucja z 1997 r. podniosła z dwóch do trzech liczbę czytań koniecznych do uchwalenia ustawy w Sejmie. Mam wątpliwości, czy to zwiększyło racjonalność procesu ustawodawczego. Nie było poważnej dyskusji nad rolą Senatu w tym procesie. W VI kadencji nie wniósł żadnej poprawki aż do 48 proc. wszystkich ustaw, jakie otrzymał z Sejmu. Do 20 proc. zaś wniósł poprawki wyłącznie techniczne. Czy możemy mówić zatem o faktycznej roli Senatu jako izby korygującej ustawodawstwo? Wydaje mi się również, że konstytucja nie wyposażyła dostatecznie Rady Ministrów w instrumenty rozsądnie rozumianego wpływu i reakcji na to, jak parlament zmienia rządowe projekty ustaw.

Kolejna sprawa: czy właściwie określono katalog podmiotów mających prawo inicjatywy ustawodawczej oraz wnoszenia poprawek do projektów ustaw? Po prawie 13 latach obowiązywania konstytucji nadszedł czas, aby przejrzeć jej przepisy dotyczące trybu ustawodawczego, a być może również dokonać w niej zmian.

[b]Czy przyczyn niedoskonałości przepisów nie należałoby szukać już na etapie ich projektowania?[/b]

Niewątpliwie ciągle przed nami należyte przygotowanie i wykorzystanie oceny skutków regulacji. Niekiedy pojawiają się także problemy z niewłaściwą interpretacją zasad techniki prawodawczej. Opacznie rozumiana reguła, mówiąca, że w ustawie zmieniającej – co do zasady – nie zamieszcza się przepisów, które wykraczają poza unormowanie ustawy zmieniane, zwielokrotnia procedury nowelizacji.

Olbrzymia produkcja aktów normatywnych jest faktem. W 2009 r. opublikowano w Dzienniku Ustaw 18 350 stron. Nie sposób ogarnąć ogłoszone akty normatywne. Trudno też uwierzyć, że ktokolwiek zdoła przyjrzeć, jak te przepisy działają, a tym samym prawidłowo ocenić, czy naprawdę konieczna jest ich zmiana. A przecież to niezbędny warunek każdego racjonalnego procesu dokonywania zmian legislacyjnych.

Trochę lepiej jest natomiast z ogłaszaniem jednolitych tekstów ustaw. Ukazują się coraz częściej, co znacznie ułatwia posługiwanie się tekstem normatywnym, który był wielokrotnie nowelizowany. Pozostaje jednak niemałe wyzwanie, jakim jest np. ogłoszenie tekstu jednolitego kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego, jednych z najczęściej stosowanych ustaw w życiu codziennym.

[b]Czy prawotwórczy chaos da się opanować?[/b]

Bez zmian systemowych już się chyba nie da. W ostatnich 20 latach przeszliśmy dwa potężne impulsy głębokiej zmiany prawodawstwa. Na początku lat 90. XX w. zmiany wiązały się z transformacją gospodarczą i ustrojową. Potem, na przełomie wieków, dominować zaczął proces dostosowywania polskiego prawa do wymogów unijnych.

Zaaplikowaliśmy wiele rozwiązań, które znacznie skomplikowały regulacje prawne. Zainteresowanych odsyłam np. do lektury prawa energetycznego. Bez znajomości żargonu technicznego oraz procesów technologicznych nie sposób zrozumieć, o co chodzi ustawodawcy. Tolerowanie tego stanu jest niezwykle groźne dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawa!

[b]Musimy przebyć chorobę biegunki legislacyjnej, bo cały czas reformujemy różne dziedziny – słychać czasem takie wytłumaczenie.[/b]

Żyjemy w bardzo dynamicznych czasach i tempo zmian społecznych i cywilizacyjnych przekłada się często na skłonność prawodawcy do zmian legislacyjnych. Stabilność prawa jest jednak wartością samą w sobie. Oczywiście nie może to prowadzić do usztywnienia regulacji, bo wówczas rozminą się one z potrzebami życia.

[b]Przyczynia się do tego życzeniowe myślenie rządzących, że wystarczy zmienić przepis, aby rozwiązać jakiś problem społeczny.[/b]

To prawda. Od dłuższego czasu przywiązuje się nadmierną wagę do stanowienia prawa jako mechanizmu regulacji stosunków społecznych. Zanim podejmie się inicjatywę legislacyjną, trzeba pomyśleć, czy daną kwestię warto w ogóle regulować. Przed sięgnięciem po nowe przepisy warto również zdiagnozować, co będzie, jeśli właśnie ich nie zmienimy. Ciągle aktualna jest obserwacja rzeczywistości społecznej, pochodząca sprzed wieków, że najwięcej przepisów mają najczęściej państwa, w których faktycznie panuje wewnętrzny bezwład.

[b]Czy w szybko zmieniającej się rzeczywistości, w której wszystkie dziedziny życia są uregulowane przepisami, jest w ogóle jakiś sposób na stabilizację porządku prawnego? Niektórzy postulują, żeby śmielej interpretować przepisy w praktyce, naprawiać ich wady stosowaniem zgodnym ze zdrowym rozsądkiem. Tymczasem prawnicy, sędziowie i urzędnicy w Polsce przyzwyczajeni są do trzymania się tylko litery prawa.[/b]

Zdrowy rozsądek w interpretacji prawa to zawsze lepsze wyjście niż pochopne jego zmienianie. Na pewno wygodniej by nam się żyło, gdyby w administracji publicznej czy w sądach nie fetyszyzowano słownikowego interpretowania przepisów. Nie może to jednak oznaczać rezygnacji z tego, by normy prawne były determinowane w demokratycznie określonej procedurze legislacyjnej. Inaczej narażeni bylibyśmy na arbitralność organów stosujących prawo. Wykładnia językowa ogranicza możliwość dowolnego stosowania przepisów wobec obywateli. Niewątpliwie niedopuszczalne jest stanowienie przepisów niejasnych, które mogą prowadzić do różnych, niekiedy sprzecznych rezultatów. Nie może to być rozumiane jako pozostawienie koniecznego luzu decyzyjnego, bo jest sprzeczne z zasadami państwa prawnego.

[b]Statystycznie większość naszej legislacji to jest wdrażanie prawa unijnego.[/b]

Nie do końca jestem o tym przekonany, choć niewątpliwie po przystąpieniu Polski do struktur wspólnotowych znacznie zmienił się obraz procesów wpływających na treść prawa obowiązującego u nas. Procesy integracyjne przyniosły nowe wyzwania dla polskiego prawodawcy oraz legislatora. Najważniejsze, byśmy na poziomie krajowym sami wypracowali efektywne mechanizmy pozwalające wywiązywać się ze zobowiązań międzynarodowych. Nie wydaje mi się, abyśmy zrobili wszystko w tym względzie. Obecnie nasz system źródeł prawa nie do końca może być uznany za racjonalny z punktu widzenia transpozycji przepisów wspólnotowych do prawodawstwa krajowego. Może warto pomyśleć o jakiejś nowej ścieżce prawodawczej, pozostawionej rządowi, która pozwalałaby na wprowadzanie przepisów wykonujących prawo Unii Europejskiej bez udziału parlamentu.

[b]Ale czy ustawodawstwo unijne nie pogłębia naszego chaosu prawnego? Przepisy, które powstają w Brukseli, często nie są najlepszej jakości, jest ich bardzo dużo, a językowi daleko do jasności.[/b]