Potrzebne są zmiany w funkcjonowaniu OFE

W brew pozorom środki, jakimi zarządzają otwarte fundusze emerytalne, nie służą wyłącznie zapewnieniu wypłaty przyszłych emerytur. Co więcej, cel ten może zostać uznany za drugorzędny, bo dotyczy świadczeń wypłacanych w odległej biznesowo i politycznie przyszłości.

OFE, tak jak pozostałe instytucje finansowe, są sposobem na akumulację kapitału służącego rozwojowi gospodarki narodowej. Następuje to m.in. poprzez dostarczanie kapitałów dla przedsiębiorstw. W Europie przedsiębiorcy mogą sfinansować swoją działalność kredytem, co cechuje niemiecki model gospodarki, mogą również pozyskać kapitał, emitując akcje na giełdzie, co cechuje model anglosaski. W tym ostatnim wypadku na danym rynku powinni istnieć odpowiednio silni inwestorzy, których w Polsce wciąż brakuje. OFE są predysponowane do pełnienia takiej funkcji, co potwierdzają przepisy o ich gospodarce finansowej. Zezwalają one, by fundusz inwestował środki w akcje, głównie notowane na giełdzie, do 60 proc. swych aktywów. W praktyce, co do zasady, limity te nie są wykorzystywane, na co wpływ ma także polityka państwa. Obecnie, jak wynika z prospektów informacyjnych największych funduszy emerytalnych za 2009 r., obligacje, które są instrumentem najbezpieczniejszym, ale których średnia rentowność w długich terminach jest jednak niższa niż innych rodzajów lokat, stanowią około 60 – 73 proc. aktywów zakładu.

[srodtytul]Dług publiczny[/srodtytul]

W sensie ekonomicznym obligacje skarbowe są pożyczką zaciągniętą przez Skarb Państwa (SP). Rząd może wymusić na funduszach lokowanie w emitowane przez siebie papiery wartościowe o określonym oprocentowaniu, wprowadzając np. niższe limity inwestycyjne w inne papiery wartościowe. Fundusze, dysponując strumieniem gotówki przekazywanej z ZUS, mają obowiązek ją zainwestować w dostępne na rynku polskim instrumenty finansowe, mogąc lokować za granicą jedynie 5 proc. swoich aktywów.

Pochodzące ze składek emerytalnych środki mogą być inwestowane wyłącznie w określone w ustawie o OFE kategorie lokat. Ponadto przepisy określają procentowo maksymalną wysokość aktywów, jaka może zostać wpłacona na poszczególne rodzaje lokat. Brak jest jednak limitów dla skarbowych papierów wartościowych pozwalających na zadłużanie się SP, co oznacza, że fundusze teoretycznie mogą lokować nawet 100 proc. swych środków w obligacje SP. Budżet państwa nie ponosi opłat pobieranych przez OFE za zarządzanie, ponieważ z ustawy o otwartych funduszach emerytalnych wynika wyraźnie, że koszt tych opłat ponoszą członkowie.

Zmniejszenie wysokości składki przekazanej do OFE nie spowoduje również, że ZUS bezpośrednio wykupi obligacje i emeryci zaoszczędzą na opłatach. Jak wynika z informacji rządowych, środki te sfinansują bieżącą wypłatę świadczeń emerytalnych, co potwierdza częściowe rozwiązanie Funduszu Rezerwy Demograficznej zabezpieczającego wypłatę emerytur w okresie niżu demograficznego. Wyniki długookresowej prognozy ludności Polski na lata 2008 – 2035 GUS wskazują, że w perspektywie najbliższych 24 lat liczba ludności Polski będzie systematycznie się zmniejszać. Ubytek liczby ludności w stosunku do 2007 r. wyniesie w końcu horyzontu prognozy ponad 2,2 mln osób. Oznacza to, że za kilka lat rząd stanie przed dylematem: przerzucić koszt utrzymania emerytów na ich rodziny czy też sfinansować przyszłe emerytury kosztem rozwoju kraju. Jak wynika z ostatnich informacji, Polska do tego czasu nie zdąży zbudować nowoczesnej infrastruktury, w tym sieci dróg i autostrad.

W razie podjęcia decyzji o obniżeniu wysokości składki przekazywanej do OFE budżet państwa nie będzie musiał dopłacić brakujących ZUS środków. Zaciągnie tym samym nieoprocentowaną pożyczkę u przyszłych emerytów. Powstaje w związku z tym ciekawy problem prawny: jak takie działanie ocenić z punktu widzenia art. 216 konstytucji, który stanowi, że zasady zaciągania pożyczek określa ustawa.

[srodtytul]Tendencje europejskie [/srodtytul]

Aby zapewnić sobie choć część z poniższych możliwości finansowania ze środków OFE, na niższym jednak poziomie, rząd rozważa zezwolenie na przyjmowanie przez fundusze składek dobrowolnych, które będą mogły zostać zainwestowane w obligacje skarbowe, z których środki przeznaczyć może na finansowanie innych celów. Cele te nie zostały publicznie przedstawione, nie można zatem ocenić takiej decyzji z punktu widzenia interesu państwa. Wiadomo jednak, że ograniczeniu ulegną środki przeznaczone na rozwój infrastruktury, na co wskazuje odłożenie w czasie budowy części autostrad.

Z punktu widzenia emerytów dopuszczalność wpłacania dodatkowej składki do OFE może się okazać dobrą wiadomością. Zapewni bowiem, że wysokość przyszłych emerytur nie będzie mogła być arbitralnie zmniejszona w zależności od doraźnych potrzeb budżetu. Pozwoli w przyszłości objąć ustawodawstwem unijnym działalność OFE.

Jak wynika z oczekujących na implementację dyrektyw, np. Solvency II, Unia uważa, że jakiekolwiek środki pieniężne wpłacane na styku z obowiązkowym systemem zabezpieczenia emerytalnego znajdują się w polu jej zainteresowania. W tym bowiem zakresie instytucje je pobierające konkurować będą z funduszami inwestycyjnymi i zakładami ubezpieczeń, stanowiącymi obecnie element trzeciego filaru, dla nadzorowania którego powołano na początku bieżącego roku europejski organ nadzoru. Nomen omen jest to Europejski Organ Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA).

W świetle aktualnego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przyszłości może powstać ciekawy problem prawny, czy wprowadzenie ulg podatkowych tylko dla składki dobrowolnie wpłacanej do działających w Polsce otwartych funduszy emerytalnych nie naruszy zasad traktatowych, na jakich oparta jest Unia, w tym zasady świadczenia usług.

Wprowadzenie regulacji unijnych, które obejmowałyby działalność OFE ustawodawstwem europejskim, w niedalekiej przyszłości wydaje się więc realne. W chwili obecnej osiągnięcie jednomyślności wśród państw członkowskich jest bardziej możliwe niż kiedykolwiek. Kłopoty finansowe Grecji, Irlandii, Portugalii i w stosunkowo niedalekiej przyszłości innych państw członkowskich, w tym Polski, wiązać się będą z koniecznością uzyskania pomocy od centralnych gospodarek strefy euro, czego ceną będzie zapewne zgoda na szybszą integrację na warunkach określonych przez wierzycieli.

[srodtytul]Z kim będą konkurować [/srodtytul]

Wprowadzenie sztywnych limitów budżetowych zagrożonych sankcjami międzynarodowymi jest rozwiązaniem znacznie skuteczniejszym niż ograniczenia konstytucyjne, takie jak np. wprowadzone w art. 216. Przykładowo: w Polsce poniesienie odpowiedzialności konstytucyjnej wymaga zgody Sejmu, w którym można dysponować większością uniemożliwiającą wszczęcie procedury postawienia przed Trybunałem Stanu.

Wydaje się, że narzucenie sztywnych ram dla deficytu budżetowego poszczególnych państw wywoła podobne tendencje jak narzucenie takich ograniczeń dla budżetów miast. W Europie Zachodniej limity te spowodowały rozkwit partnerstwa publicznoprawatnego, które pozwoliło miastom prowadzić inwestycje użytecznie społecznie, z których dochody czerpać będą prywatni inwestorzy.

Pozytywną stroną widma katastrofy budżetowej jest możliwość uzyskania społecznej akceptacji takiej formy finansowania rozwoju infrastruktury. Niedobór kapitałów w Polsce powoduje, że OFE stają się naturalnym partnerem dla budżetów gmin, a z czasem i SP. W miarę bowiem wzrostu zamożności społeczeństwa wzrosną również możliwości inwestycyjne OFE.