Prawo szydzi z wyborców

Przy ustalaniu faktu stałego zamieszkania", który jest jednym z konstytutywnych warunków posiadania praw wyborczych, „stosuje się przepisy kodeksu cywilnego" – stanowi art. 9 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (ordynacja). Przepis ten, jakkolwiek ma pozory normy odsyłającej, w rzeczywistości jest normą pustą, gdyż żaden przepis kodeksu cywilnego nie może pomóc w ustaleniu faktu stałego zamieszkania; k.c. w ogóle nie zna tego terminu.

W art. 25 k. c. znajdujemy jedynie pojęcie „miejsca zamieszkania", które definiowane jest jako miejscowość, w której osoba fizyczna „przebywa z zamiarem stałego pobytu". Porównanie zawartości treściowej „stałego zamieszkania" w rozumieniu ordynacji oraz „zamieszkania" jako „przebywania z zamiarem stałego pobytu" w języku k. c. wymusza konkluzję, iż nie są to pojęcia tożsame ani nawet znaczeniowo czy funkcjonalnie zbliżone. Jeżeli zatem intencją prawodawcy w art. 9 ordynacji było odesłanie do ww. definicji kodeksowej, to należy tu mówić o ciężkim błędzie legislacyjnym, którego skutki wyrażają się w istocie w braku potrzebnej regulacji prawnej w omawianym zakresie.

Bezsporna pozorność

Słabość, a w zasadzie pozorność przyjętego rozwiązania wydaje się bezsporna i widoczna  dla każdego praktyka. Mimo to cytowany przepis ordynacji egzystował dotąd bezpiecznie, zapewne także dzięki temu, iż w myśl ordynacji o posiadaniu praw wyborczych przesądzało początkowo inne kryterium: fakt wpisania do prowadzonego w każdej gminie stałego rejestru wyborców w okresie przynajmniej 12 miesięcy przed dniem wyborów (art. 6 ust. 1 ordynacji w pierwotnym brzmieniu). Ten wymóg formalny w znacznym stopniu przesłaniał wady unormowania art. 9 ordynacji, które przy ustalaniu praw wyborczych zdawało się nie mieć znaczenia pierwszoplanowego.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lutego 2006 r. (K 9/05) orzekł, iż przepis ust. 1 art. 6 ordynacji jest niezgodny z konstytucją w zakresie, w jakim pozbawia czynnego prawa wyborczego oraz biernego prawa wyborczego do rady gminy i na stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obywateli polskich wpisanych do prowadzonego w gminie stałego rejestru wyborców w okresie krótszym niż 12 miesięcy przed dniem wyborów.

Niefortunna nowelizacja

W tej sytuacji wydawało się oczywiste, iż prawodawca zastąpi wadliwe unormowanie nową regulacją, która zachowałaby wszakże zdrową ratio legis zakwestionowanego przez TK przepisu. Prawodawca wybrał jednak taktykę przeczekania i uniku, której rezultatem była prowizoryczna nowelizacja z 19 lutego 2010 r. (DzU nr 102, poz. 1055). Opóźniona o ponad trzy lata reakcja prawodawcy na wyrok TK polegała na uchyleniu art. 6 ordynacji w całości, przy czym w jego miejsce nie wprowadzono żadnej nowej regulacji.

W nowym stanie prawnym, obowiązującym od 24 kwietnia 2010 r., prawa wyborcze w wyborach samorządowych przysługują – na zasadzie ocalałych po nowelizacji art. 5 i art. 9 ordynacji – osobom pełnoletnim stale zamieszkującym na obszarze działania danej rady, przy czym do ustalenia faktu stałego zamieszkiwania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego (cokolwiek miałoby to znaczyć).

Niefortunna nowelizacja ordynacji wyborczej wywołała wszystkie najgorsze konsekwencje, jakie można było sobie wyobrazić. W praktyce urzędów gmin prowadzących – na mocy art. 17 ordynacji wyborczej do Sejmu RP i do Senatu RP – stałe rejestry wyborców przyjęło się naturalnie stosowanie definicji kodeksowej „miejsca zamieszkania" jako kryterium ustalania faktu stałego zamieszkania na obszarze gminy. Podstawą wpisu do lokalnego rejestru osoby zameldowanej na pobyt stały poza obszarem danej gminy stało się zatem oświadczenie samego zainteresowanego o treści odpowiadającej dyspozycji art. 25 k. c., obejmujące niesprawdzalną w istocie deklarację „zamiaru stałego pobytu" w tej gminie.

W miarę zbliżania się jesiennych wyborów samorządowych w 2010 r. zaobserwować można było wyjątkowe w naszej historii zjawisko pozornej migracji elektoratu. W wielu gminach nastąpił znaczący przyrost liczby wyborców, niemający odzwierciedlenia w danych ewidencji ludności. O wynikach wyborów rozstrzygały często głosy elektoratu, który bez zbytniej przesady może być określony jako zaciężny. W ten sposób doszło do nieodwracalnego chyba skompromitowania idei samorządności i demokratyzmu na szczeblu lokalnym, gdzie skutki tej manipulacji były najlepiej widoczne i bezpośrednio odczuwane. Odbiór społeczny udziału elektoratu przyjezdnego w ostatnich wyborach był jednoznaczny i co gorsza rzutujący trwale na nastawienie do samej instytucji wyborów w przyszłości. Szczególne zgorszenie budzi widoczne pobłażanie władzy publicznej dla praktyki rekrutacji elektoratu z zewnątrz do udziału w wyborach samorządowych, mimo oczywistych często znamion naruszenia przepisów ordynacji, jak również art. 248 k.k.

Zaciężny elektorat

Za ilustrację dla tych ocen oraz obaw, które czytelnik uznać może za przesadzone, niech posłuży przykład z wokandy Sądu Okręgowego we Wrocławiu.

Kandydat na wójta jednej z dolnośląskich gmin po porażce poniesionej (nieznaczną liczbą głosów) w drugiej turze wyborów wniósł protest przeciwko ich ważności, zarzucając w nim popełnienie przestępstw przeciwko wyborom z art. 248 k.k., jak również naruszenie przepisów ordynacji dotyczących ustalania wyniku wyborów.

Jak ujawniło postępowanie dowodowe przed sądem, w okresie między ubiegłorocznymi wyborami prezydenckimi a wyborami samorządowymi, czyli w ciągu niespełna czterech miesięcy, liczba wpisanych do prowadzonego w tej gminie stałego rejestru wyborców wzrosła o mniej więcej 10 procent, mimo iż w tym czasie nie nastąpił tam nawet przybliżony przyrost ludności. Tylko między pierwszą i drugą turą wyborów do rejestru dopisano ponad 500 nowych wyborców. Decyzje o wpisie do rejestru wyborców podejmował z upoważnienia urzędującego (i ubiegającego się o reelekcję) wójta pracownik urzędu gminy, który, jak się okazało, równocześnie piastował funkcję przewodniczącego gminnej komisji wyborczej. Z zeznań tego urzędnika samorządowego wynikało, iż jego decyzje o wpisie nie zawierały indywidualnych uzasadnień faktycznych i prawnych, gdyż po prostu „nie było na to czasu".

Przesłuchiwani w charakterze świadków mężowie zaufania przy komisjach wyborczych podawali liczne przykłady dowożenia i doprowadzania do lokali wyborczych całych grup wyborców, którzy często nie potrafili nawet wskazać swego adresu zamieszkania na terenie gminy, a wyręczali ich w tym miejscowi przewodnicy. Okazało się też, że wielu „nowych" wyborców rejestrowało się pod adresem zamieszkania swoich przełożonych i pracodawców. Dotyczyło to m.in. zamiejscowych nauczycieli szkół gminnych zarejestrowanych na czas wyborów pod adresem domowym dyrektorów tych szkół. Niektórzy imiennie wskazywani przez świadków radni i kandydaci na radnych wirtualnie przyjmowali pod swój dach nawet kilkunastoosobowe grupy przyjezdnych chętnych do udziału w wyborach w tej właśnie gminie. Zabierając głos w charakterze uczestnika postępowania, dotychczasowy i obecny wójt gminy oświadczył samorzutnie do protokołu, iż on też jest wpisany do gminnego rejestru wyborców i brał czynny udział w wyborach wójta, mimo iż sam od wielu lat jest stałym mieszkańcem Wrocławia.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził poza tym zgłoszony w proteście zarzut, iż liczba wyjętych komisyjnie z urn kart do głosowania przewyższała liczbę kart faktycznie wydanych wyborcom.

Groteska

Mimo to protest wyborczy został oddalony. W uzasadnieniu orzeczenia sąd uznał za dopuszczalne stwierdzić, iż wykazywane uchybienia, jakkolwiek w znacznej części bezsporne, ostatecznie nie miały wpływu na wynik wyborów w rozumieniu art. 58 ordynacji. Uwadze sądu umknęło najwidoczniej, iż każdy nawet odosobniony przypadek wpisania osoby nieuprawnionej do gminnego rejestru wyborców daje podstawę do zarzutu popełnienia przestępstwa przeciwko wyborom (art. 248 k.k.). Sąd nie zechciał też objąć swym namysłem dewastującego wpływu rekrutacji elektoratu z zewnątrz na postawy wyborcze rzeczywistych mieszkańców gminy, a zwłaszcza na spowodowaną tym absencję przy urnach. Sąd nie uznał za istotny dla wyniku wyborów nawet niewytłumaczalnego faktu przewagi liczby głosów obliczonych nad liczbą faktycznie wydanych kart do głosowania, choć uzasadniał on najdalej nawet idące podejrzenia o fałszerstwo wyborcze.

Przebieg i wynik postępowania są znamienne i z tego względu, iż kwestia rekrutacji elektoratu zewnętrznego w tej i innych gminach dolnośląskich była już wcześniej przedmiotem publicznego zainteresowania, wznieconego m.in. przez lokalne media. Treść i wymowa materiałów prasowych na ten temat („Polska the Times Gazeta Wrocławska" z 13 listopada 2010 r., „Długołęka: wybory czy cuda nad urną") została wszakże w uzasadnieniu orzeczenia przemilczana.

Dla dopełnienia tego obrazu groteski wystarczy dodać, iż wnioskodawca ostatecznie nie zdecydował się na zaskarżenie niekorzystnego dla siebie werdyktu do wyższej instancji, a urząd prokuratorski, rozpoznający zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstw przeciwko wyborom w tej sprawie, odmówił wszczęcia dochodzenia „z braków znamion czynu zabronionego".

Zobrazowany wyżej problem dotyka sfery praw i wolności obywatelskich wszystkich wyborców, a także interesu wszystkich wspólnot samorządowych, wymaga on przeto systemowego rozwiązania w trybie jak najpilniejszym. Konieczne jest wyeliminowanie w drodze konkretnych działań legislacyjnych możliwości kreowania sztucznego elektoratu w wyborach samorządowych, w których liczy się przecież dosłownie każdy głos. Nowe rozwiązanie musi zapewniać autentyzm werdyktu wyborczego wspólnoty lokalnej, co obecnie – przy niekontrolowanym udziale elektoratu zamiejscowego – jest niemożliwe. Konieczne jest nadto odebranie organom stanowiącym gminy, które również pochodzą z wyboru, kompetencji prowadzenia w ramach administracji zleconej stałego rejestru wyborców. Nie można też dłużej dopuszczać do sytuacji, w której członkami, a nawet przewodniczącymi komisji wyborczych są np. służbowi podwładni kandydatów ubiegających się o reelekcję.