W przestrzeni publicznej pojawiają się zapowiedzi zakupu nowych wielozadaniowych samolotów bojowych przez polski rząd. Taka operacja – podobnie jak w przypadku samolotów F-16 – wiąże się nie tylko z zawarciem wieloletniego zobowiązania, ale i koniecznością uchwalenia stosownych programów finansowych, pozwalających takie zobowiązanie zaciągnąć w myśl właściwych przepisów z zakresu finansów publicznych. W 2001 r. parlament uchwalił w tym celu specjalną ustawę. Powstaje zatem pytanie, czy obecnie istnieje konieczność przyjęcia zbliżonej regulacji.

Czytaj także: Modernizacja wojska na pół gwizdka

Zobowiązanie a jednoroczność budżetu

Pewne kategorie zakupów państwowych wymagają zawarcia zobowiązań, które finansowane będą z budżetu państwa przez wiele lat. Z drugiej jednak strony obowiązująca ustawa o finansach publicznych ogranicza zaciąganie zobowiązań przez uprawnione podmioty w każdym roku budżetowym do limitów ustalanych w ustawie budżetowej.

Powyższe wynika z zasady jednoroczności budżetu państwa (art. 46 ustawy), która to zasada doznaje pewnych wyjątków. Jednym z nich jest uchwalenie programu wieloletniego, na podstawie którego możliwe jest zaciągnięcie zobowiązań przekraczających dany rok budżetowy i przede wszystkim w wysokościach wyższych niż zaplanowane w ustawie budżetowej na ten rok. W takim programie zawiera się łączne kwoty limitu wydatków na jego realizację w poszczególnych latach, autoryzujące następnie zaciągnięcie zobowiązania do właśnie tego łącznego limitu (art. 136 ustawy). Powinno to znaleźć swe potwierdzenie w ustawie budżetowej, określającej limity wydatków z budżetu państwa w danym roku na programy wieloletnie. W załącznikach do niej zamieszcza się zestawienie programów w układzie zadaniowym (w tym coroczne limity wydatków na konkretny program).

Program wieloletni

Instytucja programów wieloletnich znana jest już od czasów ustawy o finansach publicznych z 1998 r. (art. 80). Ustanawiane one były albo przez Radę Ministrów, albo na mocy ustawy – jeżeli koszty programu przekraczały sumę 100 mln zł. Z takim też przypadkiem (ustawowym programem wieloletnim) mieliśmy do czynienia w ramach zakupu samolotów F-16.

Obecnie obowiązujące przepisy zasadniczo nie zmieniają istoty programów, ale nieco odmiennie regulują ich „technikalia" (art. 136 ust. 1–4 ustawy o finansach publicznych). Właściwym organem do uchwalenia programu jest tylko Rada Ministrów i taką czynność podjąć może wyłącznie w celu realizacji strategii przez nią przyjętych.

Tak skonstruowany cel ustanowienia programu wskazuje, że nie jest wystarczające oparcie się wyłącznie na przepisach ustawy o finansach publicznych. Materia i procedura ustalania strategii rozwoju będącej podstawą uchwalenia programu wieloletniego zawarta jest bowiem w przepisach ustawy z 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Podkreśla to w szczególności jej art. 14d, stanowiący, że przepisy o finansach publicznych określają jedynie zasady wieloletniego finansowania realizacji polityki rozwoju, a nie jej materię i sposób przyjęcia.

Polityka rozwoju

Ustanawianie strategii rozwoju (art. 9 – długookresowej, średniookresowej oraz specjalnej) to jedno z zadań rządu w ramach prowadzenia polityki rozwoju. Dokumentem operacyjno-wdrożeniowym dla dwóch ostatnich typów strategii są programy, wśród których wskazuje się na programy wieloletnie z ustawy o finansach publicznych. W związku z tym program wieloletni, jako „instrument wykonawczy" może być ustanowiony tylko w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów. Tryb opracowania i uchwalania zarówno samej strategii, jak i programu regulowany jest szczegółowo przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przykładowo z analizy jej art. 16 wynika, że zakres czasowy programu wieloletniego nie może wykraczać poza okres obowiązywania strategii, którą realizuje.

Uchwała czy ustawa?

Wskazane wcześniej przepisy pozwalają na przygotowanie finansowania zakupu nowych myśliwców w drodze uchwalenia przez Radę Ministrów programu wieloletniego. Trzeba jednak najpierw rozstrzygnąć, czy taki program znalazłby oparcie w odpowiedniej rządowej strategii rozwoju. W zakresie obronności państwa, w tym modernizacji armii, tworzonych jest wiele różnorodnych dokumentów (np. na podstawie ustawy z 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej), częściowo mających charakter niejawny.

Konieczne zatem byłoby ustalenie, czy posiadają one status strategii rozwoju w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (np. „Szczegółowe kierunki przebudowy i modernizacji Sił Zbrojnych na lata 2017–2026"). Nie jest wykluczone także przygotowanie nowej strategii bądź włączenie omawianych działań zakupowych do już ustalonych programów wieloletnich (a nie programów ustalanych na podstawie ustaw obronnościowych, które niekoniecznie mogą mieć taki charakter).

Co ciekawe, ustawodawca praktykuje także przyjmowanie w drodze specustaw programów niemających charakteru wieloletniego (wprost o tym przesądzając), które swoim zakresem, jak i istotą im odpowiadają (mają charakter okołobudżetowy, wskazują maksymalny limit wydatków, np. ustawa z 2016 r. o ustanowieniu „Programu modernizacji Służby Więziennej w latach 2017–2020"). W obliczu przedstawionego systemu zaciągania i finansowania wieloletnich zobowiązań państwa z jego budżetu jest to sytuacja wyjątkowa i nie do końca zrozumiała. Może ona także rodzić wątpliwości na tle zasad finansów publicznych.

W obecnym stanie prawnym w celu zakupu nowych myśliwców należałoby przyjąć stosowny program wieloletni w drodze uchwały Rady Ministrów oparty na właściwej strategii rozwoju. Wtedy to wydatki, wynikające z zaciągniętego zobowiązania w ramach programu, będą mogły przekroczyć roczny ich limit z ustawy budżetowej.

Tomasz Darowski jest radcą prawnym i partnerem, a Bartłomiej Ślemp pracownikiem Praktyki Infrastruktury i Energetyki w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka