Nowa ustawa o prokuraturze czeka na zielone światło

Znawców prawa, a także sprawiedliwości, jest bez liku. Mało jednak kto potrafi wyrazić normę prawną tak, by swawola językowa normotwórcy nie spędzała snu z powiek organom stosującym prawo. Jeszcze mniej umie dostrzec konsekwencje wszczepienia danej regulacji w system prawa.

Dlatego należy z całą mocą poprzeć postulat przejęcia przez głowę państwa patronatu nad stworzeniem nowej ustawy o prokuraturze. Postulat ten wysunięto podczas Forum Debaty Publicznej w Belwederze 30 maja 2012 r. Przekonanie doń urzędu prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dezaktualizowałoby akcję, jaką większość parlamentarna pragnie ostatnio zniewolić prokuratorów.

Rola prezydenta

Przypomnijmy, prezydent sygnował projekty ważnych ustaw dostosowujących funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości do standardów Konstytucji RP z 1997 r. Dzięki jego inicjatywie w 2002 r. uchwalono trzy akty kreujące dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne oraz nową ustawę o Sądzie Najwyższym. W tym samym roku organ ów wziął na siebie trud udoskonalenia kodeksu postępowania karnego z 1997 r., inicjując nowelizację tejże procedury ustawą z 10 stycznia 2003 r. (DzU nr 17, poz. 155). Z kolei w 2003 r. prezydent zapalił zielone światło przed komisjami Odpowiedzialności Konstytucyjnej, Ustawodawczą oraz Sprawiedliwości i Praw Człowieka Sejmu IV kadencji, co zaowocowało spójnością ustawy z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (DzU z 2002 r. nr 101, poz. 925 z późn. zm.) z przepisami ogólnymi prawa karnego.

Prace nad wspomnianymi ustawami odbywały się w atmosferze powagi i spokoju. Większość projektów była dziełem zespołowym. Zespołom przewodziły autorytety na miarę prof. dr. hab. S. Waltosia z UJ. Nikt nikogo nie pytał o politykę. W cenie był profesjonalizm. O tym, czy dana zmiana ma rację bytu, rozstrzygała chłodna analiza prawna.

Prokuratura niewątpliwie zasługuje nie tylko na nową ustawę regulującą jej ustrój i organizację, lecz także na to, by projekt takiego aktu powstał w warunkach politycznie neutralnych. Jest to wszak organizm współistniejący z władzą sądowniczą, wpływający na zakres spraw, którymi w praktyce zajmują się sądy. Ta właśnie rola prokuratury szczególnie jasno rysuje się w sprawach karnych o przestępstwa publicznoskargowe. Gdyby nie aktywność prokuratorów w zbieraniu dowodów w stadium przygotowawczym, a potem we wnoszeniu aktów oskarżenia albo wniosków o warunkowe umorzenie postępowania, sądom karnym groziłoby bezrobocie. Analogicznie wyglądają funkcje spełniane przez prokuraturę w innych procedurach. Przykładowo, wiele konfliktów cywilnych nie doczekałoby się finału sądowego, jeśliby prokurator, zgodnie z art. 7 k.p.c., nie wytoczył powództwa bądź nie zgłosił udziału w toczącym się postępowaniu, gdy według jego oceny wymaga tego ochrona sprawiedliwości, praw obywateli lub interesu społecznego. Prokuraturze jest więc potrzebne unormowanie zdolne sprostać wyzwaniom dziedzin prawa, które ją angażują, stabilne, ślepe na barwy polityczne i odporne na zmiany w chromatografii parlamentu.

Zbawienną rekonstrukcję modelu prokuratury, animowanego leciwą ustawą o prokuraturze z 20 czerwca 1985 r. (DzU z 2011 r. nr 270, poz. 1599 z późn. zm.; dalej: u.p.) i co rusz wywracanego do góry nogami, przyniosła ustawa nowelizacyjna z 9 października 2009 r. (DzU nr 178, poz. 1375), rozdzielająca urzędy prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości. Ów triumf racji prawnoustrojowych nad skłonnościami polityków do zabawiania się prokuraturą – ot, choćby dla postraszenia nią przeciwnika na oczach wyborcy– sprawił, że prokuratorzy poczuli się bezpiecznie. Bezpieczeństwo zapewniała sama litera prawa, wzmacniając niezależność prokuratorską w sensie art. 8 ust. 1 u.p. Zmalał zarazem lęk przed pomysłowością elit przy władzy, które – w przeciwieństwie do kilku swoich poprzedniczek – tym razem dowiodły, że widzą w prokuraturze autonomiczny, suwerenny, poważny organ państwowy. Pojawili się nadto większościowi parlamentarzyści wręcz demonstrujący przychylność dla dążeń do rekonstytucjonalizacji prokuratury. Każdy, komu z uniezależnioną prokuraturą było po drodze, deklarował niechęć do dalszego łatania ustawy-staruszki, przywiązanie do kierunków wytyczonych reformą i szacunek do zadań Krajowej Rady Prokuratury.

Co dalej z reformą

Idylli nie zakłóciło pierwsze, pozytywne stanowisko prezesa Rady Ministrów do sprawozdania z rocznej działalności prokuratury, zajęte w trybie art. 10e ust. 1, 2 i 5 u.p. przy udziale poprzedniego ministra sprawiedliwości. To samo dotyczyło korekt w ustawie o prokuraturze pod koniec ubiegłej kadencji Sejmu z mocą od 28 marca 2012 r., ujednolicających proces wyłaniania kandydatów na wolne stanowiska prokuratorskie oraz poddających prokuratorów systemowi ocen okresowych, stosownie do pustego art. 17 ust. 18 u.p. Odejścia od reformy bynajmniej nie zapowiadało exposé premiera wygłoszone 18 listopada 2011 r.

Reforma być może nie zachwycała pewnej grupy prokuratorów – tych nauczonych lub wolących działać na komendę. I oni oswoiliby się kiedyś z niezależnością oraz jej następstwami, zwłaszcza z pełną odpowiedzialnością za efekty samodzielnych poczynań. Nic w tym osobliwego. Niektórym sędziom też zapewne nie było łatwo, kiedy ich niezawisłość objęła znienacka obszar, na którym do 29 grudnia 1989 r. panowały uchwały Sądu Najwyższego z wytycznymi wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej, podejmowane na podstawie – odpowiednio – art. 28 ust. 1 oraz art. 13 pkt 3 ustaw o Sądzie Najwyższym z 1962 r. i 1984 r.

Nie zwiastował wreszcie czegoś zbyt niepokojącego fakt, iż przeciwko odcięciu prokuratury od rządu protestowała opozycja, na czele z przywołanymi na wstępie znawcami. Krytykę reformy z tej strony dostatecznie tłumaczyła uroda adwersarzy.

Uwierzywszy w stabilność zaprowadzonego ładu w prawie państwowym, w listopadzie 2011 r. prokurator generalny z rozmachem powołał zespół do spraw opracowania projektu nowej ustawy o prokuraturze. Prace miały być zainaugurowane niebawem.

Nagle pod koniec stycznia br. na posiedzeniu KRP świeżo upieczony minister sprawiedliwości, członek tego gremium, zaanonsował wolę mglistej reasumpcji reformy. Tożsamej informacji udzielono mediom. Z początku anons wzruszył niewielu. Emocjonalne, publiczne dyskusje dżentelmenów na tematy związane z prokuraturą – niech panowie autorce wybaczą – należały wówczas do codzienności. Łudzono się: anonsujący dopiero zaczyna, wkrótce okrzepnie, przemyśli, da spokój.

Niestety, sprawa przybrała obrót groźny. Ku uciesze opozycji prokuratura znów stała się obiektem nieuprawnionych ataków, krzywdzących zarzutów, a nawet nieuprzejmości ze strony przeciwnej.

W kwietniu 2012 r. w resorcie Temidy narodził się dokument pod nazwą „Projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze". Dokument ten – oględnie ujmując – wprawia w zdumienie. Zadziwia już dołączony doń tzw. test regulacyjny. Pisze się tam, że zalążkiem pomysłu jest... exposé premiera, natomiast sam pomysł zmierza do rozwiązania problemów braku kontroli nad działalnością prokuratury i wadliwej organizacji tej instytucji. Z tekstem założeń trudno teraz polemizować. Według stron internetowych Rządowego Centrum Legislacji, w ostatnich dniach uległ on ponoć istotnej autokorekcie. Pewne jest jednak, że strona rządowa dobrowolnie nie odstąpi od prób spętania prokuratury „zasadniczymi kierunkami polityki karnej".

Obecnie rozważa się model, w którym owa polityka byłaby przyjmowana dla rządu oraz jego organów w formie uchwały Rady Ministrów, a dla prokuratury przez akt prokuratora generalnego (zob. pismo prezesa RCL z 15 maja 2012 r., RCL DPA 58-13/12). Tymczasem rządowi nie wolno uprawiać polityki karnej metodą inną niż inicjatywa ustawodawcza lub wydawanie rozporządzeń z legitymacji ustaw, co wynika wprost z art. 118 ust. 1 oraz art. 146 ust. 4 pkt 2 konstytucji. Nie może on przeto narzucić we własnym imieniu np. mniej czy bardziej intensywnego ścigania za wybrane przestępstwa lub za przestępstwa popełnione przez wybraną kategorię sprawców. Przepisy art. 93 ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 3 konstytucji przesądzają zaś o podległości uchwałom Rady Ministrów, w dowolnym przedmiocie, wyłącznie organów administracji rządowej, do których nikt nigdy prokuratury nie zaliczał bez względu na jej usytuowanie. Cóż by zresztą prokuratorzy ze swoim bossem mieli robić w ramach dopuszczalnej polityki karnej Rady Ministrów. Pisać rządowe projekty ustaw czy rozporządzeń? To jakieś nieporozumienie.

Po co brnąć w kamuflaż

O co właściwie chodzi? Chyba komuś zabrakło odwagi cywilnej, by przyznać się do nietrafnych koncepcji z nadużyciem exposé szefa rządu.

Nawiasem mówiąc, do podporządkowania prokuratora generalnego i jego podwładnych dowolnemu organowi państwa w sposób, który opozycji dech by zaparł, wystarczyłby powrót do art. 6 ust. 1 ustawy o prokuraturze RP z 1950 r. czy art. 4 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustaw o prokuraturze PRL z 1967 r. i 1985 r. (w wersji pierwotnej). Przepisy te głosiły bez hipokryzji, że prokuratura podlega Radzie Państwa (czytaj: rządowi) i działa zgodnie z jej (czytaj: jego) wytycznymi. Po co więc brnąć w cały ten kamuflaż, zamiast od razu obstalować prokuratorowi generalnemu tekę ministra. Co, i tu odeszła odwaga?

Tak oto okazuje się, że postulowany patronat głowy państwa uratowałby przyszłość nie tylko prokuratorów.