Polska nie notyfikowała regulacji hazardowej

Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) w sprawie braku notyfikacji polskiej regulacji hazardowej warto oceniać przez pryzmat prawa oraz jego orzeczniczego rozumienia i tylko w tym świetle przewidywać jego konsekwencje. Ten apel jest konieczny, ponieważ już dzień po orzeczeniu politycy zdążyli potwierdzić, że nie do końca rozumieją, dlaczego zapadł właśnie taki wyrok, co on oznacza, jakie mogą być jego konsekwencje, a przede wszystkim, jak nie należy postępować w przyszłości. Na szczęście jedną z właściwości prawa europejskiego jest bezwzględne obnażanie intelektualnej niekompetencji. Ze swoją wewnętrzną logiką, dyrektywami interpretacji i metodami rozumowania jest ono w stanie zachować względną autonomię wobec nieracjonalnego świata polityki i przypominać, że polityk nie może wszystkiego i są granice, których przekroczenie spotka się z reakcją korygującą.

Przepisy plus interpretacja

Będąca przedmiotem interpretacji ETS w sprawie hazardowej dyrektywa 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady o obowiązku dostarczania informacji o technicznych standardach i regulacjach (dyrektywa) ma dalekosiężne skutki dla relacji między jednostką a państwem. Ich pełny obraz można jednak uzyskać tylko poprzez połączenie suchych i często lakonicznych zapisów dyrektywy z interpretacją orzeczniczą. Dyrektywa przewiduje w art. 8 obowiązek państwa notyfikowania Komisji Europejskiej (KE) wszelkich projektów regulacji technicznych przed ich przyjęciem. Chodzi więc o umożliwienie KE oceny zgodności takich projektów legislacyjnych z prawem unijnym. Zgodnie z kolei z art. 9 dyrektywy (tzw. standstill clause) państwo członkowskie musi wstrzymać się na trzy miesiące (które mogą zostać przedłużone) z przyjęciem notyfikowanych przepisów na czas badania sprawy przez Komisję i inne państwa członkowskie (których o notyfikacji informuje KE).

Badanie kończy się przyjęciem opinii wskazującej, czy regulacja może tworzyć bariery w przepływie. Termin „regulacja techniczna" (ang. technical regulations) jest w orzecznictwie rozumiany szeroko. ETS akceptował jako takie m.in. przepisy krajowe przewidujące wymagania jakościowe dla produktów, uznające konieczność uzyskania zgody na sprzedaż np. dekoderów do telewizji cyfrowej, wprowadzające obowiązkowe etykietowanie produktów, ustalające wymagania techniczne dotyczące właściwości produktów czy ustalające reguły korzystania z nich.

ETS podkreśla, że notyfikacja jest obowiązkiem państw członkowskich. Na szczególną uwagę zasługuje orzecznictwo, które określa konsekwencje braku notyfikacji dla relacji „państwo – podmioty prywatne" z perspektywy egzekwowania przepisów technicznych. Nie wchodząc w szczegóły orzecznictwa, warto zrekonstruować na jego podstawie kilka uniwersalnych reguł porządkujących.

Prawo jako tarcza

Przede wszystkim ETS akceptuje, że art. 8 i 9 dyrektywy są wystarczająco jasne i precyzyjne, aby podmioty prywatne mogły się powoływać na obowiązek państwa w nich ustanowiony. Jeżeli przepisy krajowe określające warunki techniczne nie zostały, wbrew obowiązkowi, notyfikowane lub weszły w życie bez czekania na stanowisko KE, nie mogą być egzekwowane od podmiotu prywatnego i powoływane w toczącym się postępowaniu sądowym. Cytując ETS, „efektywność wspólnotowego systemu kontroli będzie znacznie większa, jeżeli przewidziany w dyrektywie obowiązek notyfikacji jest traktowany jako istotny defekt o charakterze proceduralnym, który powoduje w konsekwencji, że krajowe przepisy nienotyfikowane nie mogą być stosowane do podmiotów prywatnych" (tak sprawa CIA).

Takie wykorzystywanie dyrektywy oznacza, że stanowi ona tarczę dla jednej ze stron postępowania sądowego wobec próby zobowiązania (przez inny podmiot prywatny albo przez państwo) do postępowania wprawdzie w zgodzie z przepisami prawa krajowego, ale niezgodnego (przez brak notyfikacji) z dyrektywą. Należy mocno podkreślić, że dla ETS powoływanie się na brak notyfikacji nie oznacza nałożenia na podmiot prywatny obowiązku (co byłoby niedopuszczalne w świetle orzecznictwa ETS, zgodnie z którym nieimplementowana dyrektywa może nakładać obowiązki tylko na państwo, nigdy na jednostki) ani też przydania prawa podmiotowego drugiej stronie. Na dyrektywę powołujemy się raczej, by wykluczyć stosowanie prawa krajowego. W centrum uwagi znajduje się zawsze obowiązek państwa i ewentualne konsekwencje jego naruszenia. Niezastosowanie się przez państwo do obowiązku notyfikacji o charakterze proceduralnym nie może w żadnym wypadku oznaczać powstania obowiązku dla podmiotu prywatnego. W przeciwnym bowiem razie wina państwa oznaczałaby, że podmiot prywatny zostaje obarczony obowiązkiem płynącym z bezprawnego postępowania państwa.

Dobry przykład edukacji

W sprawie hazardowej najważniejsze jest więc potwierdzenie, że bez notyfikacji przepis nie może być egzekwowany wobec podmiotów prywatnych, a niestosowanie się do nienotyfikowanej regulacji uznanej za techniczną nie może mieć dla nich ujemnych konsekwencji (np. nie można zakazywać sprzedaży produktów, które nie spełniają specyfikacji przyjętej w nienotyfikowanych przepisach, czy nakazywać wycofania takich produktów z rynku). Wbrew jednak powierzchownej analizie polskich mediów krytyczna ocena prawa krajowego w sprawie hazardowej to tylko początek. Sam ETS nie wymusi bowiem zmiany normatywnej, dekretując, że skoro „notyfikacji nie było, niech się stanie światłość".

Czy ona nastanie, czy nie, zależy wyłącznie od sądu krajowego (WSA w Gdańsku), który zadał pytanie i otrzymał odpowiedź. Wyposażony w autorytatywną interpretację prawa europejskiego, ten sąd musi wyciągnąć pełne praktyczne i indywidualne konsekwencje wobec podmiotów prywatnych, które wobec państwa występują jako podmiot uprawniony i uprawomocniony taką dobrą dla siebie interpretacją. Prawo europejskie jest dla tych podmiotów tarczą wobec państwa nieprzestrzegającego prawa i próbującego egzekwować regulację krajową niezgodną z prawem europejskim.

To właśnie na tym polega wielka mądrość ETS, który w swoim najsłynniejszym wyroku w sprawie Van Gend en Loos na początku lat 60. uznał, że „czujność jednostek uzupełnia prerogatywy Komisji Europejskiej w zapewnianiu przestrzegania prawa europejskiego". Prawo europejskie jest napisane dla tych, którzy dbają o swoje sprawy i zachowują czujność, ilekroć państwo chce grać wbrew regułom, które samo zaakceptowało.

Sąd polski wobec podmiotu prywatnego występuje jako lokalny wyraziciel głosu prawa europejskiego. Sprawa hazardowa to doskonały przykład, jak prawo europejskie i sąd mogą edukować świat polityki, podkreślając, że nie można instrumentalizować regulacji prawnej, grać prawem, postępować tak, jak gdyby polityka nie znała żadnych granic, nie można szukać chwilowej akceptacji elektoratu poprzez tworzenie wrażenia, że państwo nie pobłaża, działa szybko etc. Szybkość i efektywność muszą zawsze iść w parze z kulturą działania w obrębie reguł i standardów. W przeciwnym razie wyznacznikami działania państwa będą urna wyborcza i najbliższy sondaż, a nie nieosiągalny dla nas na razie ideał państwa prawa, który wychodzi poza perspektywę najbliższych wyborów. Sprawa hazardowa dostarcza świetnej okazji, żeby przypomnieć bolesną prawdę, którą polski świat polityki poznał już przy sprawie akcyzy czy kazusu Rospudy: największą siłą prawa unijnego jest to, że wyjmuje prawo z rąk polityków i daje je do użytku zwykłym obywatelom, którzy dzięki niemu wychodzą z cienia państwa i rzucają mu wyzwanie.

Dlatego politykom proponuję teraz mówić mniej, więcej robić z sensem i słuchać głosu prawa. Te słowa mają dla mnie szczególne znaczenie zwłaszcza teraz, bo pisząc je, słucham jednocześnie, jak polski świat polityki „interpretuje" (cudzysłów nieprzypadkowy!), co powiedział ETS. Złudzeń co do pozytywnych zmian nie mam żadnych, ale pisać trzeba, bo czasami tylko to (niestety) pozostaje.