Pacud: Niewykonanie zobowiązań z obligacji Skarbu Państwa wobec OFE

Prezentowane wielokrotnie przez rząd zapowiedzi umorzenia obligacji Skarbu  Państwa, które stanowią majątek OFE zostały przedstawione w projekcie rządowym z dnia 10 października 2013 r. W obecnej redakcji przepisu art. 25 projektu zakłada się, że w dniu 3 lutego 2014 r. otwarty fundusz emerytalny umarza 51,5% jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunku każdego członka otwartego funduszu emerytalnego i przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych aktywa takie jak obligacje Skarbu Państwa, obligacje emitowane przez Bank Gospodarstwa Krajowego celem sfinansowania budowy autostrad, a jeżeli dalej zabraknie tych aktywów, to również środki pieniężne z rachunków bankowych, jaki i sprzedaży innych papiery wartościowych. Transfer do ZUS ma odpowiadać 51,5% wartości aktywów netto każdego otwartego funduszu emerytalnego na dzień 31 stycznia 2014 r.

Ustawodawca ogranicza w ten sposób prawa podmiotowe OFE, PTE, a nade wszystko prawa członków OFE. W projekcie brakuje bowiem procedury uzyskania aprobaty członka OFE na takie działania, co podważa zaufanie do państwa i stanowionego przez niego prawa, natomiast OFE zostają skazane na stopniowe unicestwianie przy realizacji pozostałych propozycji zmian.

Konstrukcja prawna OFE została utworzona w 1999 r. w taki sposób, aby nie było możliwości uszczuplenia inwestycji emerytalnych, które mają służyć zabezpieczeniu emerytalnemu jej członków. Fundamentami tego zabezpieczenia jest ochrona prawna OFE jako niepublicznej osoby prawnej, jego prawa podmiotowe (tzw. własność) w zakresie aktywów, jak również stosunki zobowiązaniowe z udziałem OFE. Z jednej strony chodzi tu o zobowiązania ZUS względem OFE, a z drugiej zobowiązania OFE do wypłaty środków na cele emerytalnego zaciągane względem danego członka OFE, co jest przejawem indywidualizacji ubezpieczenia emerytalnego w ramach ubezpieczeń społecznych.

Koncentrując się tylko na przymusowym umorzeniu 51,5% aktywów OFE należy zauważyć, że zobowiązania OFE względem członków OFE nie będą mogły być wykonane w zakresie odpowiadającym umorzonym jednostkom uczestnictwa, gdyż obowiązki OFE w tym zakresie ma przymusowo przejąć Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Umorzenie jednostek rozrachunkowych w OFE ma dawać uprawnienia na tzw. subkontach. W ten sposób zostanie przymusowo zmieniona treść gwarancji zabezpieczającej wypłacalność ich emerytur kapitałowych. Dotychczasowa gwarancja wynikająca z realizacji cywilnoprawnej obligacji Skarbu Państwa polega na cywilnoprawnych roszczeniach, odmiennie od gwarancji wynikającej z dopłat z budżetu państwa do FUS. Zgodnie z art. 95 ust. 6 ustawy o finansach publicznych Skarb Państwa odpowiada całym swoim majątkiem za zobowiązania wynikające z wyemitowanych obligacji, a dotacja od której zależy wypłacalność emerytur jest ustalana co rocznie, według coraz bardziej ograniczonych możliwości budżetu państwa. Członkowie OFE stracą więc silniejszą gwarancję, a OFE większość swojego majątku, ze względu na planowaną zmianę istniejących stosunków prawnych z mocą wsteczną.

Spośród wielu wątpliwości przeanalizujmy przede wszystkim kwestie zobowiązań cywilnoprawnych Skarbu Państwa wobec OFE w kontekście proponowanego mechanizmu prawnego umorzenia obligacji Skarbu Państwa. Obligacje stanowią majątek OFE (art. 6 ust. 1 ustawy o ofe), a Skarb Państwa jest zobowiązany do zapłaty OFE kwoty nominalnej wraz z umówionymi odsetkami – nie można więc utrzymywać, że są to aktywa w rozumieniu rozrachunkowym. Nie ma wręcz możliwości aby włączyć OFE do sektora finansów publicznych, gdyż są to podmioty tworzone przez spółki akcyjne, a nie państwo. Dlatego też proponowane uchylenie obowiązku spłaty obligacji Skarbu Państwa względem OFE pozostaje niedozwoloną ingerencją w treść zobowiązań cywilnoprawnych, a w świetle konstytucji stanowi pozbawienie mienia bez należytego odszkodowania.

Daje się zauważyć, że projektodawca celowo chce nałożyć obowiązek umorzenia określonego wskaźnika aktywów niezależnie od tego, ile obligacji Skarbu Państwa ma konkretny OFE, po to aby żaden z PTE nie zechciał sprzedać obligacji OFE na rynku papierów dłużnych, zanim wejdzie ustawa. W tym zakresie projekt jest przewidujący i dopracowany.  Kwestia rekompensaty dla OFE, a pośrednio także PTE, które są związane celem gospodarczym z działalnością prowadzoną przez OFE nie jest jednak ujęta w nowej konstrukcji prawnej, która staje się przez to niezgodna z obecnymi standardami prawodawstwa. Już z tego powodu można stwierdzić, że projekt nie nadaje się do dalszego procedowania. Podmiotowości prawnej OFE oraz dokonanych faktów związanych z ich utworzeniem na zasadach rynkowych nie zmienią opinie na temat „statystycznego ujęcia tej instytucji" (E.Chojna-Duch, Drugi filar do poprawki, Rz, 1.01.2013).

Państwu nie przysługuje kompetencja do regulowania mieniem OFE, przynajmniej tymi aktywami, które dotychczas zostały zebrane w OFE na zasadzie zarządzania OFE przez PTE w interesie członków OFE. Jeszcze w 2010 r. Ministerstwo Pracy doskonale rozumiało prawa członków do środków zgromadzonych w OFE zakładając w ówczesnych propozycjach zmian, aby każdy ubezpieczony mógł zabrać pieniądze zgromadzone w OFE i wpłacić je przykładowo na konto bankowe, przenieść na Indywidualne Konto Emerytalne lub do ZUS. W 2013 r. to samo Ministerstwo forsuje odwrotną interpretację o publicznym charakterze środków OFE posługując się jednym zdaniem z uzasadnienia Wyroku Sądu Najwyższego. Pomijając dyskusję na temat charakteru prawnego środków w OFE przypomnieć należy, że cywilnoprawny charakter zobowiązań z obligacji Skarbu Państwa jest poza wszelką dyskusją, stąd i podstawy umorzenia tychże zobowiązań muszą być brane z cywilnoprawnych zdarzeń prawnych.

Emitent Skarbowego Papieru Wartościowego (SPW) nie musi wykonywać zobowiązania pieniężnego z obligacji, jeżeli nabędzie od inwestora ten SPW, który wyemitował.  W projekcie rządowym do uchylenia realizacji zobowiązania Skarbu Państwa o wartości 121 mld złotych dochodzi na podstawie określonej transakcji wymiennej. Otóż Minister Finansów w imieniu Skarbu Państwa ma nabyć obligacje „w zamian za gwarancję wypłaty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczeń emerytalnych odpowiadających zewidencjonowanej na jego subkoncie prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych". Następuje więc wymiana obligacji za gwarancje wypłat kwot zapisanych na subkoncie. Choć ustawodawca tego wprost nie wyraził, to wskazany przepis można tłumaczyć tylko przez pryzmat możliwego do realizacji mechanizmu kompensacyjnego, czyli przez istotę prawną konfuzji lub potrącenia.

Cywilnoprawna konfuzja następuje, gdy jeden podmiot staje się wierzycielem i dłużnikiem z tego samego zobowiązania. Dłużnik wtedy nie będzie spełniał sam sobie świadczenia. Potrącenie następuje z kolei, gdy dwa podmioty pozostają względem siebie zarówno wierzycielem, jak i dłużnikiem z różnych zobowiązań, a zakres umorzenia obu zobowiązań z tytułu potrącenia jest uzależniony od wysokości potrącanych wierzytelności (art. 498 §2 k.c.). W związku z tym nasuwa się pytanie, czy określona operacja przejęcia aktywów OFE przez ZUS, a następnie przekazania głównej części z nich do Skarbu Państwa miałaby stanowić operację rodząca skutki prawne konfuzji lub też umorzenia zobowiązania z tytułu potrącenia. Do tego potrzeba nie tylko jasnego w brzmieniu przepisu prawnego, co skutecznego nabycia obligacji cywilnoprawnych Skarbu Państwa przez sam Skarb Państwa bądź dwóch dających się potrącić ze sobą wierzytelności. Powstają jednak wątpliwości zarówno co do prawidłowości proponowanego mechanizmu ze względów podmiotowych, jak i przedmiotowych.

Projektowany przepis nie może dać skutecznej konfuzji prawnej. Wynika to z tego, że po pierwsze, po przekazaniu obligacji Skarbu Państwa, z OFE do ZUS, nie ma tożsamości podmiotu, który miałby stać się wierzycielem i dłużnikiem jednocześnie. Skarb Państwa oraz ZUS są odrębnymi osobami prawnymi,  przez co na tym etapie nie zachodzi warunek sine qua non każdej konfuzji. Z kolei powstanie konfuzji po kolejnej operacji, czyli przekazaniu obligacji Skarbu Państwa z ZUS do Skarbu Państwa może być działaniem przekraczającym swobodę działań ustawodawcy pod rządem Konstytucji. Łagodne dla rządu analizy ZUS wskazują na wzrost deficytu finansów ubezpieczeń społecznych z powodu takiej operacji (B.Marczuk, Rostowski topi ZUS, Rzeczpospolita 30.10.2013). Przez to naruszona będzie zasada konstytucyjna długofalowego bezpieczeństwo systemów emerytalnych. Gdyby przyjąć inaczej wątpliwości i tak zostają, skoro ZUS miałby tylko pośredniczyć w operacji. Nie jest bowiem agencją służącą do skupowania długu publicznego; ma bowiem inne zadania ustawowe.

Po drugie, są zasadnicze wątpliwości, czy zapłatą za przejęcie cywilnoprawnych zobowiązań z obligacji Skarbu Państwo może być uprawnienie wynikające z realizacji zobowiązania z tytułu gwarancji na podstawie art. 25 projektu. Z takiej gwarancji nie wynika wierzytelność, która nadaje się do potrącenia, nie można jej traktować w kategoriach prawa cywilnego, ani nawet w kategoriach prawa finansowego. Zobowiązanie gwarancyjne o którym mowa w projekcie powstaje w momencie wymagalności określonych kwot tytułem dotacji z budżetu państwa do FUS. Powstaje wiec w sensie prawnym dopiero z uchwaleniem corocznego budżetu państwa w kwocie ustalonej w ustawie budżetowej. Zauważając zatem wymierność tego zobowiązania jedynie w takich ramach nie można dokonać potrącenia takiego zobowiązania z wieloletnimi cywilnoprawnymi zobowiązaniami z tytułu obligacji Skarbu Państwa.