Mieszkaniec może więcej, niż władzy się wydaje

Wiele ostatnimi czasy mówi się o udziale obywateli w sprawowaniu władzy, o demokracji bezpośredniej, o partycypacji. Asumpt do tego dały nie tylko głośne referenda w Elblągu czy w Warszawie w 2013 r., w których mieszkańcy bezpośrednio dawali wyraz swojemu niezadowoleniu z władzy. W rozwijanie partycypacyjnych metod rządzenia, w szczególności na poziomie lokalnym, inwestowane są pieniądze unijne i środki prywatnych darczyńców, takich jak Fundacja im. Stefana Batorego czy Polsko-Amerykańska Fundacja Wolności. W projektach finansowanych z tych środków biorą udział setki samorządów w całym kraju.

Przybywa dobrych praktyk i rozwiązań prawnych lub ich propozycji. Wiele z nich jest zawartych w prezydenckim projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (jesienią 2013 r. w Sejmie odbyło się wysłuchanie publiczne na jego temat). Są tam między innymi postulaty przeniesienia wysłuchania publicznego na poziom lokalny, wzmocnienia tzw. referendów merytorycznych czy lepszego uregulowania lokalnych konsultacji. Wciąż jednak istnieje wiele przeszkód hamujących rozwój partycypacyjnego modelu rządzenia i zniechęcających obywateli do aktywnego włączania się w życie publiczne.

Bariery partycypacji ?i trudna inicjatywa

Nie brak nam przepisów, instytucji czy pomysłów, jak produktywnie włączyć mieszkańców w życie publiczne. Głównym problemem jest mentalność lokalnych włodarzy, obawy przed kontaktem z mieszkańcami, także strach mieszkańców przed kontaktem z władzą. Ale niestety, co wydaje się najgorsze, to niezrozumienie podstawowych zasad demokracji i wartości konstytucyjnych, zwłaszcza po stronie samorządów.

Jak w soczewce problem ten pokazuje historia pewnej szczególnej formy partycypacji publicznej – inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. Instytucja pozwala obywatelom na przedkładanie lokalnym organom stanowiącym (czyli radom i sejmikom) własnych projektów uchwał. Wydawałoby się, że uprawnienie to jest oczywiste. Tym bardziej że na poziomie krajowym mamy odpowiednik – obywatelską inicjatywę ustawodawczą. Dlaczegóż by więc na poziomie samorządowym nie miały obowiązywać podobne rozwiązania?

I rzeczywiście samorządy w Polsce, mając dość dużą autonomię i mogąc samodzielnie kształtować lokalny ład (oczywiście w zgodzie z obowiązującymi ustawami i konstytucją), przyznają w statutach (czyli swoich „lokalnych konstytucjach") mieszkańcom prawo do proponowania własnych uchwał. Niestety, nie jest to standardowe rozwiązanie. Według szacunków Instytutu Spraw Publicznych z przełomu 2011 i 2012 roku zaledwie 41 proc. gmin w Polsce miało uregulowaną w statucie inicjatywę uchwałodawczą mieszkańców. Większość samorządów najwyraźniej nie dostrzega potrzeby wzmacniania roli swoich mieszkańców.

Głównym problemem jest mentalność lokalnych włodarzy

Dlaczego inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców nie jest zapisana w statucie każdej jednostki samorządowej? Główną barierą jest właśnie niezrozumienie podstawowych zasad demokracji wśród przedstawicieli władzy.

Co wolno wojewodzie...

Przejawem tego, o czym tu mowa, jest kwestionowanie przez niektórych wojewodów uchwał gmin i powiatów wprowadzających do statutu inicjatywę i wyroki wojewódzki sądów administracyjnych przyznające im rację. Takie wyroki zapadały między innymi w województwie dolnośląskim (III SA/Wr 584/05) i warmińsko-mazurskim (II SA/Ol 737/08).

Jednak w listopadzie 2013 roku zapadł przełomowy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1887/13) uznający prawo mieszkańców do składania własnych projektów uchwał i samorządów do regulowania tej instytucji w swoich statutach. Powinien on podziałać otrzeźwiająco na wojewodów i odwrócić negatywny trend w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyrok ten to również zachęta dla samorządów do tworzenia odpowiednich rozwiązań i zachęcania mieszkańców do aktywnego i konstruktywnego włączania się w lokalne życie publiczne. Warto też krótko opisać, kto i w jaki sposób doprowadził do tego rozstrzygnięcia.

Otóż był to rezultat wspólnych wysiłków kilku samorządów województwa warmińsko-mazurskiego (przede wszystkim Ełku i Olsztyna) oraz samych mieszkańców tego regionu. Do walki o prawo do inicjatywy uchwałodawczej zagrzewał między innymi pan Jarosław Skórski, olsztyński społecznik, wiceprzewodniczący Rady Organizacji Pozarządowych w Olsztynie, jeden z inicjatorów powstania budżetu obywatelskiego w tym mieście. Wysiłki te wspierała również Fundacja im. Stefana Batorego, która w czerwcu 2013 r. zleciła prof. Hubertowi Izdebskiemu przygotowanie ekspertyzy prawnej na temat możliwości realizacji prawa inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. Skromny, ekspercki wkład w uruchomienie tej litygacji miał również autor niniejszego artykułu.

Zaczęło się od tego, że w 2012 r. wojewoda warmińsko-mazurski dokonał przeglądu statutów jednostek samorządowych z terenu województwa, zaskarżając wszystkie przepisy wprowadzające możliwość przedkładania przez mieszkańców własnych projektów uchwał. W lutym 2013 r. wojewoda zaskarżył do WSA w Olsztynie uchwałę Rady Miasta Ełku z 2008 roku wprowadzającą do statutu miasta inicjatywę uchwałodawczą mieszkańców. Miesiąc później zastosował rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do podobnej uchwały Rady Miasta Olsztyna. Najwyraźniej wojewoda postawił sobie za cel „wyczyszczenie" całego regionu z możliwości składania przez obywateli własnych projektów aktów prawa miejscowego. Nie zraził go nawet fakt, iż miasto Ełk wygrało w maju 2013 r. rozprawę przed sądem administracyjnym w Olsztynie (II SA/Ol 196/13).

NSA po stronie ?mieszkańców

Wojewoda zdecydował się zaskarżyć wyrok w sprawie Ełku do Naczelnego Sądu Administracyjnego i przegrał również w tej instancji. NSA podzielił stanowisko WSA w Olsztynie, który uznał, że inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców może być regulowana w statutach jednostek samorządu terytorialnego. Przypomnijmy, że w wyroku olsztyńskiego sądu stwierdzono między innymi, że „kompetencja dla inicjatywy obywatelskiej pozostaje »w granicach prawa« wynikającego z art. 169 ust. 4 konstytucji rozumianego jako generalne uprawnienie do kształtowania treści statutu". Niepotrzebna jest zatem żadna specyficzna delegacja ustawowa, żeby ten czy inny samorząd przyznał mieszkańcom w statucie prawo do składania projektów własnych uchwał. Wystarczy milczenie ustawodawcy w tej sprawie. Tymczasem brak podstaw prawnych był dotąd koronnym argumentem wojewodów i innych sądów administracyjnych negujących takie możliwości.

Sąd w Olsztynie, a za nim NSA podkreśliły również, że przyznanie mieszkańcom takiego uprawnienia w niczym nie ogranicza uprawnień organów stanowiących samorządu, ponieważ zaproponowanie projektu uchwały oznacza tylko tyle, że będzie on procedowany taka jak wszystkie inne uchwały.

Wyrok NSA w sprawie inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców jest ważny nie tylko przez wzgląd na tę instytucję. Ma o wiele szersze, wręcz ustrojowe znaczenie, przede wszystkim dla upowszechniania i promowania partycypacyjnego modelu rządzenia w Polsce. W poprzednich orzeczeniach, na przykład we wspomnianym już wyroku WSA we Wrocławiu z 2005 r. (...), sąd odmawiając prawa do inicjatywy mieszkańców, sformułował dość kontrowersyjną tezę, jakoby konstytucja opowiadała się za „[...] ustrojem przedstawicielskim [na poziomie samorządów – GM] i za ograniczonym – do wyborów i referendum – udziałem mieszkańców gminy w bezpośrednim sprawowaniu władzy i stanowieniu prawa miejscowego". Gdyby ten model rozumowania uznać za słuszny i gdyby przyjął się on w orzecznictwie sądów, rozwój także innych inicjatyw partycypacyjnych byłby utrudniony.

Ponadto w obliczu wyroku NSA konieczność ustawowej regulacji inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców wydaje się niepotrzebna. Ponowne rozważenie takiego postulatu jest o tyle istotne, że propozycja taka zawarta jest we wspomnianym na początku projekcie prezydenckiej ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym... Skoro istnienie tej instytucji mieści się w granicach już obowiązującego prawa, wprowadzenie dodatkowych przepisów dotyczących ustaw samorządowych niepotrzebnie zwiększy i tak już sporą ich objętość i stopień skomplikowania. Jednak, co istotniejsze, propozycja prezydenta w tej kwestii niesie ze sobą ryzyko zepsucia istniejących dobrych praktyk w zakresie regulacji inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. Dziś bowiem w większości przypadków wystarczy mniej niż 1 proc. mieszkańców uprawnionych do głosowania, aby mogli złożyć własny projekt. Tymczasem prezydent zaproponował ustanowienie górnego limitu w wysokości aż 15 proc. uprawnionych. Biorąc pod uwagę niechęć samorządów do włączania mieszkańców w podejmowanie decyzji, można się spodziewać, że będą oni modyfikować istniejące już przepisy lub przyjmować nowe, równając w górę, do limitu zaproponowanego w prezydenckim projekcie ustawy.

Last but not least, zakończymy pozytywną refleksją. Opisywany wyrok NSA jest bowiem najlepszym dowodem na to, że aktywni mieszkańcy i otwarte władze samorządowe wspólnie mogą doprowadzić do istotnych ustrojowych zmian i kreować przyjazne środowisko prawne dla partycypacji. I nie zawsze konieczne są do tego nowe instytucje czy przepisy – wystarczy stanowisko sądu.

CV

Autor jest ekspertem Fundacji im. Stefana Batorego, dyrektorem ?programu „Odpowiedzialne państwo"

Publicystyka Zezwolenia Ustrój i Kompetencje Samorządu

Pozostało 93% artykułu