Stowarzyszenie Prokuratorów Lex super omnia za jedno z głównych zadań statutowych uznało dbałość o zapewnienie prokuratorom niezależności w wykonywaniu obowiązków służbowych. Pojawia się oczywiście pytanie, jaki charakter i wymiar powinien mieć ten atrybut pracy prokuratora i czy rzeczywiście jest niezbędny. Pytanie to zyskuje na znaczeniu, bo wskutek włączenia prokuratury w struktury władzy wykonawczej została zlikwidowana jej odrębność, a przez to w znacznym stopniu ograniczona możliwość zachowania niezależności prokuratorów.

To jest ważne

Czynnik zewnętrzny (polityczny) zyskał możliwość bezpośredniego oddziaływania na pracę prokuratorów, i to zarówno środkami mieszczącymi się w powszechnie akceptowanych czynnościach nadzorczych, jak i działaniami bardziej nieformalnymi. Trzeba pamiętać, że istotą funkcjonowania prokuratury jest m.in. jej hierarchiczność oraz wynikający z niej obowiązek podporządkowywania się poleceniom przełożonych, co oczywiście przynosi określone implikacje w sferze swobody podejmowania decyzji.

Ustawa z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, podobnie zresztą jak poprzednie przepisy ustrojowe, nie zawiera legalnej definicji niezależności prokuratora. Podejmując próbę jej scharakteryzowania, należy odwołać się do poglądów doktryny, które słusznie niezależność utożsamiają z możliwością podejmowania przez prokuratora autonomicznych decyzji w toku postępowań bez wpływu jakichkolwiek czynników zewnętrznych. Takie ujęcie zaprezentowała też Rada Konsultacyjna Prokuratorów Europejskich w tzw. Karcie rzymskiej. W pkt V podkreślono, że: „prokuratorzy powinni podejmować decyzje w sposób autonomiczny i wykonywać zadania, nie ulegając zewnętrznym naciskom czy ingerencji, zgodnie z zasadą podziału władz i swoją właściwością".

Ważne jest, że niezależność prokuratora wynikająca z podejmowania przez niego działań procesowych, a także decyzji merytorycznych jedynie na podstawie zebranego materiału dowodowego, własnej wiedzy i doświadczenia jest bardzo istotnym elementem demokratycznego państwa prawnego.

Rzadko są wstrzemięźliwi

Ponowne włączenie prokuratury w struktury władzy wykonawczej stało się wielkim zagrożeniem dla niezależności prokuratorów, a jego przejawy możemy wcale nierzadko dostrzegać już w chwili obecnej.

Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że prokurator generalny pozostający przede wszystkim politykiem (owym czynnikiem zewnętrznym) z racji swoich kompetencji przewidzianych w ustawie zyskał możliwość nadzwyczaj silnego oddziaływania na pracę prokuratorów, chociażby poprzez wykorzystanie do swoich celów typowych środków nadzorczych, jak wytyczne, instrukcje oraz polecenia służbowe. Oczywiście można sobie wyobrazić przejawy pozytywnego wykorzystania tych instrumentów, jednak doświadczenie pokazuje, że zazwyczaj wstrzemięźliwość w wykorzystywaniu swoich kompetencji nie jest cechą dominującą polityków, a pragnienie zwalczania przeciwnika, zyskania społecznego poparcia ma przewagę nad obiektywizmem i profesjonalizmem.

W tym stanie rzeczy jedyną obroną przed nadmiernym i nieuzasadnionym wykorzystywaniem prokuratury jako elementu walki politycznej jest przynależna prokuratorowi niezależność. Wiele osób zgodzi się zapewne ze mną, że niezależność jest generalnie cechą charakteru, której nie da się zadekretować przepisami prawa. Warto jednak nad nią pracować i kształtować ją u prokuratorów poprzez uświadamianie doniosłości zawodu i podnoszenie kwalifikacji merytorycznych. Nic tak nie buduje niezależności jak wiedza i doświadczenie, a w konsekwencji przekonanie o zasadności podejmowanych działań. Myślę, że stanowisko to podzieli pierwszy zastępca prokuratora generalnego, który na posiedzeniu Sejmu RP 8 stycznia 2017 r. z takim szacunkiem wypowiadał się o niezależności prokuratorów. Szkoda jedynie, że późniejsze praktyczne działania pozwalają na wyprowadzenie zdecydowanie odmiennych wniosków w tej materii.

Bez patrzenia w oczy szefowi

Każdy obywatel ma prawo do rozpoznania jego sprawy w sposób obiektywny, także przez prokuratora. Stanowi o tym teza 35 Karty rzymskiej. Podkreślono w niej, że: „niezależność stanowi gwarancję sprawiedliwego, bezstronnego i skutecznego wymiaru sprawiedliwości oraz chroni publiczny interes i prywatne interesy zaangażowanych osób". Nie jest zatem wzorem prokurator, który każdorazowo będzie spoglądał na swojego przełożonego i u niego szukał mniej lub bardziej formalnej akceptacji dla podejmowanych czynności przede wszystkim w tych przypadkach, które dotyczą sporów z władzą lub stanowią przedmiot jej zainteresowania. Niezależność i nieuleganie określonym wpływom jawi się w tych sytuacjach jako rzecz zasadnicza, ponieważ gwarantuje obywatelom obiektywizm i merytoryczne rozpoznanie ich sprawy. Nie tylko bowiem sąd, ale także prokurator jest gwarantem prawidłowego wymiaru sprawiedliwości. Z tego też powodu nie może być osobą ubezwłasnowolnioną, podejmującą działania zgodnie z oczekiwaniami czynnika politycznego.

W tym układzie niezależność prokuratora staje się jedynym atrybutem, który może go uchronić od konieczności podejmowania czynności niezgodnych z własnymi przekonaniami, aczkolwiek i ona nie ma charakteru bezwzględnego. Istnieją bowiem rozwiązania przybierające formę polecenia służbowego pozwalające na wymuszenie na prokuratorze określonych czynności. Co prawda w takiej sytuacji prokurator może domagać się uzasadnienia na piśmie takiego polecenia lub wnosić o wyłączenie go od konkretnej czynności, jednak ta jego prośba nie musi zyskać akceptacji przełożonego.

Nie domagam się likwidacji uprawnienia do wydawania poleceń, bo może także przynosić wiele pozytywnych efektów. Uważam jednak, że należy je stosować transparentnie, polecenia winny znajdować się w aktach głównych sprawy i być dostępne dla stron, a prokurator referent nie powinien być zmuszany do ukrywania faktu ich wykonywania.

Należy zwrócić uwagę na wiele niebezpieczeństw, które mogą wpływać na jego ograniczenie i niestety mają wymiar pozamerytoryczny.

Powszechnie wiadomo, że w każdej strukturze najsłabszym elementem może okazać się na końcu człowiek. Wielokrotnie można to zaobserwować w ostatnim czasie, mając wszakże na względzie, że istnieje wiele instrumentów wpływających na jego postawę. Nic tak bowiem nie wpływa na pracę ambitnego prokuratora jak zaproponowanie mu przysłowiowej marchewki. Szybka kariera, awans i związane z tym zwiększenie wynagrodzenia, możliwość uzyskania dodatkowo wysokiej nagrody pieniężnej, a ostatecznie niewątpliwa poprawa warunków pracy odsuwają na bok charakterologiczną niezależność. Jeśli zaś instrumenty te powiąże się z możliwymi negatywnymi konsekwencjami, takimi jak postępowania dyscyplinarne czy też delegacja do innej jednostki, to zachowanie niezależności może być postrzegane jako swoisty heroizm.

Umiejętnie wykorzystywana władza daje zatem możliwość bezpośredniego oddziaływania na niezależność prokuratora bez sięgania, zwłaszcza w tych przypadkach kontrowersyjnych, do prawnie dopuszczalnej metody, jaką jest polecenie służbowe. To ostatnie łączy się bowiem z odpowiedzialnością, dlatego łatwiej wykorzystywać je wyłącznie w sytuacjach oczywistych.

Z tego też względu zagwarantowanie niezależności prokuratora wymaga znacznego przemodelowania rozwiązań i wyeliminowania tych wszystkich uprawnień prokuratora generalnego, które odnoszą się do podejmowania decyzji kadrowych oraz finansowych w sposób całkowicie arbitralny. Jasne kryteria awansowe powiązane z określonym stażem pracy, przejrzyste konkursy, likwidacja trybów specjalnych, zniesienie deprawujących funduszy nagrodowych powinny stać się odpowiedzią na aktualny stan rzeczy w prokuraturze. Z pełną konsekwencją należy dążyć do ustabilizowania sytuacji w prokuraturze, a przede wszystkim wyeliminować instrumenty, które uzależniają prokuratorów od tzw. mitycznej góry. Sprzyjać temu powinny także dodatkowe rozwiązania dotyczące chociażby wprowadzenia zasady losowego przydzielania spraw jak w sądzie oraz ograniczenia uprawnienia do ich odbierania przez prokuratora przełożonego.

I jeszcze jedna kwestia. Niezależność prokuratora nie jest żadnym szczególnym przywilejem, tylko zwykłą koniecznością, mającą zapewnić funkcjonowanie prokuratury jako instytucji. Codzienna praca polega na podejmowaniu tysięcy decyzji, za które niezależny prokurator bierze pełną odpowiedzialność. Jej całkowita podległość służbowa w bardzo krótkim czasie zakończyłaby się paraliżem. Nie ma bowiem możliwości, aby uzyskiwać akceptację przełożonego, zwłaszcza tego na najwyższym szczeblu, dla każdej podejmowanej decyzji.

Jestem przekonany, że świadomość tego stanu rzeczy nie jest obca osobom decydującym o funkcjonowaniu prokuratury i nikt nie będzie dokonywał zmian formalnej konstrukcji niezależności.

Jest to istotne w kontekście zagwarantowania merytorycznego i obiektywnego rozstrzygania spraw obywateli, a nie tylko walki o rząd dusz prokuratorów, którzy (w dalszym ciągu wyrażam taką nadzieję) będą jednak przede wszystkim prokuratorami RP.