Zagrożenia dla demokracji

Po uznaniu – z powodu niewystarczającej frekwencji – za nieważne referendum w sprawie odwołania prezydent Warszawy, rozgorzał spór o to, czy głosowanie zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający standardom europejskim. W szczególności dotyczy on tego, czy – jak formułuje to Prawo i Sprawiedliwość – zaangażowanie w kampanię referendalną premiera Donalda Tuska, prezydenta Bronisława Komorowskiego a także prezydent Hanny Gronkiewicz-Waltz mieściło się w tych standardach.

Europa rekomenduje

Unia Europejska wprowadzenie mechanizmów demokracji bezpośredniej pozostawiła państwom członkowskim, dlatego nie uregulowała precyzyjnie tego zagadnienia. Odniosła się natomiast do niego jedna z agend Rady Europy – tzw. Komisja Wenecka (oficjalna nazwa: Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo). Komisja przyjęła w 2006 roku. Kodeks Dobrych Praktyk Referendalnych, który stanowi zbiór rekomendacji dla państw członkowskich. Rekomendacje te w pełni odzwierciedlają wartości „europejskie". Ponieważ Kodeks nie ma charakteru dyrektywy podlegającej ścisłemu wdrożeniu, stylistyka jego redakcji daleka jest od wymagań aktu prawnego. Dlatego spór o jego literę do niczego nie prowadzi. Nieprecyzyjność zapisów wymusiła przyjęcie po pół roku Memorandum Objaśniającego, które samo wymaga w niektórych aspektach objaśnień.

Tym niemniej, Kodeks czytelnie przedstawia najważniejsze zasady, którym powinny odpowiadać przepisy referendalne państw członkowskich. Naczelną zasadą Kodeksu jest neutralność władz w kampanii referendalnej. Ale czy prezydent Warszawy mogła pozostać neutralna wobec próby jej odwołania? Czy szef partii, której wiceprzewodnicząca ma być w trybie referendalnym odwoływana nie ma prawa zabierać w tej sprawie głosu, skoro głos zabiera szef opozycji?

Odpowiedzi na te pytania zależą od definicji neutralności przyświecającej autorom Kodeksu. Otóż w świetle jego zapisów neutralność to powstrzymanie się od stosowania środków i narzędzi przynależnych urzędującym władzom, a niedostępnych oponentom. Autorzy Kodeksu przykładowo wskazują na fundusze publiczne, ale nie podają zamkniętej listy takich zakazanych możliwości związanych z piastowaniem urzędu.

Dla rozstrzygnięcia sporu, czy zwolennicy pani prezydent naruszyli czy też nie deklaratywnie bliskie im standardy europejskie trzeba postawić pytanie, czym była zmierzająca do obniżenia frekwencji zapowiedź premiera Donalda Tuska mianowania Hanny Gronkiewicz-Waltz komisarzem w przypadku jej odwołania. Bezspornie nie była to wypowiedź szefa partii, a urzędnika dysponującego największym formalnie zakresem władzy w Polsce. Jeśli tak, to Donald Tusk naruszył Kodeks Dobrych Praktyk Referendalnych w zakresie neutralności władz publicznych.

Owszem, namawianie przez prezydent Warszawy do głosowania przeciwko jej odwołaniu nie narusza neutralności zalecanej przez Komisję, ale wezwania do absencji już tak. Wynika to z faktu, iż Kodeks za element tajności głosowania uznaje nie tylko sposób oddania głosu, ale sam fakt udziału w głosowaniu. Skoro polskie przepisy nie definiują tak szeroko tajności aktu głosowania, w rękach organu wykonawczego gminy (ale też premiera) leży niedostępna oponentom możliwość wywierania nacisku na wielotysięczną rzeszę swoich podwładnych, by nie brali udziału w referendum. Nie jest ważne, czy z takich możliwości urzędujące władze skorzystały, bowiem sama ewentualność konsekwencji „nielojalnego" zachowania może wielu wyborców zniechęcić do udziału w referendum. Tym bardziej, że artykuł 60 ustawy o referendum lokalnym nakazuje przekazać dokumentację referendalną organowi wykonawczemu gminy. To prawda, że w zapieczętowanych pakietach, ale pieczęcie nakazuje przekazać... też temu organowi.

Wobec rzeszy ponad 200 tys. pracowników sektora publicznego w Warszawie zniechęcenie do udziału w głosowaniu około 45 tys. osób, bo tylu głosów zabrakło do ważności referendum, jest prawdopodobne. Oznacza to, że w uwarunkowaniach wynikających z brzmienia polskich przepisów wezwania do absencji w świetle Kodeksu naruszają zasadę neutralności rozumianej jako niewykorzystywanie – także potencjalne – narzędzi, którymi nie dysponują przeciwnicy Platformy Obywatelskiej. Paradoksalnie, w innym państwie członkowskim, gdzie przepisy uniemożliwiają stronom konfliktu politycznego sprawdzenie listy głosujących, wezwania do absencji nie musiałyby naruszać zasady neutralności. Albowiem neutralnością władzy w rozumieniu Komisji Weneckiej nie jest neutralność osób, a neutralność stosowania narzędzi administracyjnych przypisanych danemu organowi władzy w przebiegu kampanii referendalnej. Podkreślmy jeszcze raz, narzędzi niedostępnych opozycji, których zastosowanie mogłoby zachwiać równowagę pomiędzy stronami sporu referendalnego.

Dodać należy, iż Komisja Wenecka rekomenduje państwom członkowskim rezygnację z frekwencji jako wymogu ważności referendum z powodu konsekwencji faktycznego liczenia osób powstrzymujących się od głosowania jako głosów oddanych przeciwko pytaniu referendalnemu. Zdaniem autorów Kodeksu prowadzi to do narzucania swojego stanowiska przez nawet niewielką mniejszość zaangażowanych w sprawy publiczne obywateli. W Memorandum Objaśniającym autorzy Kodeksu Dobrych Praktyk Referendalnych jednoznacznie oświadczają, iż „zachęcanie do absencji lub narzucanie swojego poglądu przez mniejszość nie jest zdrowe dla demokracji".

Wobec powyższych argumentów obrońcy prezydent Warszawy dowodzą, iż Kodeks dotyczy jedynie dominujących w Europie referendów „tematycznych", a nie „personalnych". Stanowisko to jest tylko jedną z wielu możliwych interpretacji, bowiem takiego zastrzeżenia w treści Kodeksu brakuje. Zważywszy na fakt, iż jak wynika z raportu Komisji na temat regulacji referendalnych w państwach członkowskich, jej członkowie byli świadomi istnienia przepisów dopuszczających oba typy referendów, zawężenie zawartych w Kodeksie rekomendacji do jednego tylko typu celem uniknięcia konfuzji powinno znaleźć w nim odzwierciedlenie. Nasi rodzimi eksperci, którzy w ten sposób wysuwali powyższy argument muszą więc mieć złą opinię o rzetelności europejskiego prawodawcy, skoro ten jakoby dopuścił się takiego przeoczenia przy opracowywaniu Kodeksu.

Grupy interesów

Nie tylko jednak obrońcy prezydent Warszawy, ale także jej przeciwnicy, naruszyli standardy europejskie. Kodeks rekomenduje zakaz zbierania podpisów pod wnioskiem o referendum za pieniądze, a jeżeli już taką praktykę któreś z państw członkowskich dopuszcza, powinna być ona szczegółowo uregulowana. Tymczasem środowisko inicjatora referendum, burmistrza Ursynowa Piotra Guziała opłacało osoby zbierające podpisy. Polskie prawo milczy w tej materii, co powinno być jak najszybciej naprawione. Inaczej bowiem jest tylko kwestią czasu, że referenda będą nam organizować grupy interesów, lub – co gorsza – nawet niektórzy sąsiedzi Polski. Analogicznie do finansowania partii, odcinając możliwość finansowania kampanii referendalnych z niepewnych źródeł, państwo powinno rozważyć wsparcie, także finansowe, inicjatyw referendalnych od pewnego poziomu zebranych pod wnioskiem podpisów.

Generalnie po kilkunastu latach doświadczeń przepisy o referendach wymagają ponownego przemyślenia. Projekt nowelizacji tych przepisów autorstwa prezydenta Bronisława Komorowskiego budzi mieszane odczucia. Owszem, wymóg frekwencji dla ważności referendów tematycznych zgodnie z rekomendacją Komisji Weneckiej ma być zniesiony, ale ustępstwo to obwarowane jest prawem lokalnej władzy do uzależnienia ważności referendum od zgody mieszkańców na dodatkowe opodatkowanie w przypadku, gdyby miało ono pociągać za sobą zwiększenie deficytu budżetu. Taki zapis pozwoli niechętnym aktywności obywateli władzom paraliżować referenda tematyczne.

Konstruowanie budżetu i ocena faktycznych skutków ewentualnych rozstrzygnięć referendalnych wymaga zaangażowania dużego zespołu specjalistów. Obywatele, zwłaszcza jeśli uwzględni się niewydolny system rozstrzygania sporów o dostęp do informacji publicznej są bezbronni wobec oświadczeń lokalnego establishmentu, że na ich pomysły nie ma pieniędzy. Wiemy natomiast, chociażby z działań w ostatnich miesiącach Hanny Gronkiewicz-Waltz, że przyciśnięty do muru establishment na swoje projekty zawsze potrafi znaleźć dodatkowe środki. Taki zapis de facto konserwuje nierównowagę pomiędzy obywatelami a lokalną władzą.

W projekcie zmian autorstwa prezydenta niepokój budzi także zwiększenie frekwencji jako wymogu ważności referendów odwołujących organy samorządu. Owszem, brak minimalnej stabilizacji utrudnia władzy dobre rządzenie. Jeśli dziś panuje powszechna zgoda co do złych efektów patrzenia przez polityków na sprawy publiczne w horyzoncie czteroletnim, liberalizując przepisy o referendach odwoławczych ograniczymy ten horyzont nawet do roku. Np. w Łodzi już trzykrotnie podjęto próbę zbierania podpisów pod wnioskiem o referendum odwołujące prezydent miasta. Pod tą presją, by ratować swoje stanowisko, Hanna Zdanowska zamiast zdecydować się, bez względu na ostateczny wynik, na dobrą z perspektywy standardów demokratycznych konfrontację, odstąpiła od tego, co w swoim sumieniu uważała za dobre dla miasta, czyli prywatyzacji wodociągów i kanalizacji.

Jednakże gdyby wymóg frekwencji na poziomie 100 proc. frekwencji z ostatnich wyborów zastosować do referendów odwołujących w obecnej kadencji władz samorządowych, żadne referendum nie byłoby ważne. W historii III RP był tylko jeden przypadek osiągnięcia w referendum odwoławczym poziomu frekwencji z wyborów. Miało to miejsce w malutkim (niecałe 4 tys. mieszkańców) Bałtowie w 2007 roku. A referendum, w wyniku którego odwołano oskarżonego o gwałt i molestowanie seksualne podwładnych prezydenta Olsztyna byłoby po zwiększeniu poziomu frekwencji nieważne.

Innymi słowy, propozycja prezydenta Komorowskiego zmierza do wprowadzenia faktycznego zakazu odwoływania organów władz lokalnych. Do 2002 roku, kiedy lokalne władze wykonawcze także w gminach wybierane i odwoływane były przez organy stanowiące, referendum jako narzędzie demokracji bezpośredniej miało charakter uzupełniający w systemie samorządowym. Jednakże po wprowadzeniu bezpośrednich wyborów prezydentów, burmistrzów oraz wójtów i odebraniu radom prawa do ich odwoływania, referendum odwoławcze przestało mieć charakter uzupełniający, a nabrało znaczenia ustrojowego, bowiem jest jedynym narzędziem realizacji dyspozycji art. 169 ust. 2 i 3 Konstytucji RP wprowadzającego do systemu możliwość odwoływania organów w trakcie ich kadencji.