Solidarność w programach regionalnych

Jak dawne to już czasy, kiedy w gronie samorządowców i regionalistów mogliśmy snuć plany dotyczące trzeciego etapu reformy samorządowej, uzupełniającego te z lat 1990 i 1998. W związku z polityką większości parlamentarnej w ostatnich pięciu latach nastąpiło raczej ograniczenie roli samorządu terytorialnego w Polsce niż jego rozwój. Zmiany kompetencyjne i te dotyczące finansów publicznych, jakie miały miejsce w tym czasie, miały charakter recentralizacyjny, ograniczający dotychczasowy poziom samorządności terytorialnej.

Jako przykłady takich działań można wymienić zmiany w systemie oświaty (kosztowna reforma szkolnictwa, niedostateczna subwencja oświatowa, wzmocnienie pozycji kuratorów wojewódzkich) czy w ochronie zdrowia (skrajna centralizacja NFZ). Ograniczono do minimum możliwości prowadzenia polityki rolnej przez samorządy wojewódzkie (za sprawą przejęcia przez Ministerstwo Rolnictwa wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego). Wojewódzkie fundusze ochrony środowiska (dotychczas ważny instrument polityki lokalnej i regionalnej w tej kluczowej dziedzinie) zostały także podporządkowane administracji centralnej. Podejmowano również kontrowersyjne decyzje dotyczące zmian granic gmin.

Niewątpliwym sukcesem strony samorządowej było zapobieżenie (za sprawą weta prezydenta RP) przekształceniu regionalnych izb obrachunkowych w rządowy instrument nacisku w ramach rozszerzonego nadzoru finansowego nad samorządami. Kolejną porażką – osłabienie pozycji Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego jako ustawowego organu konsultującego ewentualne rządowe projekty zmian ustaw dotyczących administracji publicznej i systemu kompetencyjnego. Rząd zaczął wykorzystywać swoją większość parlamentarną do przedkładania poselskich projektów ustaw, omijając w ten sposób wymóg konsultacji i opiniowania w ramach KWRiST. Te i inne działania strony rządowej prowadziły nawet do powstawania samorządowych komitetów protestacyjnych, także na moim Pomorzu.

W ubiegłym roku ujawniła się nowa polityka rządu polegająca na tworzeniu przez rząd funduszy celowych przeznaczonych do realizacji różnych zadań samorządowych czy je wspomagających – np. Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych czy Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg (wcześniej: Dróg Samorządowych). Niewątpliwie procesowi przyznawania środków towarzyszyły zastrzeżenia wielu samorządów dotyczące braku obiektywnych kryteriów, a nawet zarzuty o stronniczość strony rządowej. Taki sposób postępowania wzmacnia tendencje do rozwoju klientelizmu, tworzenia układu nieformalnych zależności między decydentem politycznym a beneficjentem jego decyzji i zaburza prawidłowy proces dystrybucji dóbr. A wystarczyłoby wbudować te środki w ustawowo określony system dochodów własnych samorządów.

Bezdyskusyjne decyzje

Nowy problem w relacjach rząd – samorząd terytorialny zrodziła rządowa propozycja alokacji środków na szesnaście regionalnych (wojewódzkich) programów operacyjnych w ramach umowy partnerstwa dla realizacji polityki spójności w Polsce w latach 2021–2027. Projekt dokumentu przedstawiono w połowie stycznia br., a od trzeciej dekady tego miesiąca do 22 lutego rząd przeprowadził konsultacje z 16 marszałkami województw. 24 lutego odbyło się podsumowujące posiedzenie Konwentu Marszałków na ten temat.

Podstawowym problemem podnoszonym w trakcie spotkań było narzucenie przez stronę rządową algorytmu podziału środków, a także udostępnienie go – i to w nie pełnym zakresie – dopiero pod koniec procesu konsultacji. Po raz pierwszy w historii polskiej polityki regionalnej nie dano możliwości podjęcia dyskusji na temat jego założeń i adekwatności przyjętych wskaźników. Stanowi to zaprzeczenie podstawowych zasad transparentności debaty publicznej i nie przysłuży się do sprawnego i skoordynowanego negocjowania programów operacyjnych z Komisją Europejską.

Wątpliwe mierniki

Wiele z tych wskaźników może budzić wątpliwości. Na przykład w ramach Celu Polityki 2 (bardziej przyjazna dla środowiska niskoemisyjna Europa) posłużono się miernikiem „Emisja zanieczyszczeń pyłowych przez zakłady szczególnie uciążliwe". Interwencja w ramach programów regionalnych co do zasady nie będzie skoncentrowana na wsparciu dużych zakładów przemysłowych. W obszarze związanym z klimatem i poprawą jakości powietrza programy regionalne będą ukierunkowane na ograniczenie tzw. niskiej emisji, pochodzącej z gospodarstw domowych. Tymczasem wskaźnik premiuje województwa obciążone działalnością dużych zakładów przemysłowych, w szczególności z obszaru produkcji energii, które uzyskają dodatkowe wsparcie m.in. w ramach Funduszu Sprawiedliwej Transformacji.

W ramach Celu Polityki 3 (lepiej połączona Europa), zastosowano „Wskaźnik międzygałęziowej dostępności transportowej w kolejowym transporcie pasażerskim (WMDT)". Interwencja programów regionalnych nie jest powiązana z wartością tej zmiennej i nie będzie miała na nią wpływu. Zgodnie z tzw. linią demarkacyjną w programach regionalnych nie przewiduje się wsparcia liniowej infrastruktury kolejowej, decydującej o poziomie WMDT w kolejowym transporcie pasażerskim.

W przypadku Celu Polityki 5 (Europa bliżej obywateli) posłużono się miernikiem „Organizacje według głównej dziedziny działalności (rozwój lokalny)". Jego wartość jest uwarunkowana głównie liczbą mieszkańców województwa, a nie kondycją trzeciego sektora. Zastosowana statystyka GUS uniemożliwia porównanie wartości wskaźnika między województwami, a jedynie udział takich organizacji w puli krajowej. Liczba organizacji pozarządowych nie świadczy też od razu o „dojrzałości gospodarczo-społecznej województw".

Nadmiar solidarności

Nie wdając się w dalszą szczegółową analizę zastosowanego rządowego algorytmu i wskaźników podziału środków, należy zwrócić uwagę na projekt stworzenia dziwnej, bo aż 25-proc. rezerwy sumy alokacji na regionalne programy operacyjne (ponad 7 mld euro) i „zamrożenie" jej do czasu osiągnięcia konsensusu między rządem i poszczególnymi zarządami województw co do przeznaczenia tych środków. O te kwoty mają się ubiegać na drodze negocjacji z rządem. Tak więc alokacja regionalna tak naprawdę nie stanowi 40 proc. całej sumy przyznanej Polsce kwoty w ramach Europejskiej Polityki Spójności, jak było poprzednio, lecz tylko 30 proc.

Rządowy projekt podziału środków w układzie regionalnym zgodnie ze standardami europejskimi wyraźnie premiuje województwa słabiej rozwinięte pod względem społeczno-gospodarczym i dyskryminuje te silniejsze. Decyduje o tym charakter systemu wskaźników. Wynika z niego, że aby więcej otrzymać pomocy, warto było w przeszłości inwestować mniej w sektor naukowo-badawczy czy w transport kolejowy itd.