Zmiany są, trzeba je tylko dostrzec

„Za sprawną i niedrogą administracją tęsknią wszyscy. Zarówno obywatele jak i politycy" pisze Ewa Ger w tekście „Biurokracja szyta na miarę" („Rzeczpospolita", 30 maja 2012 r.) To prawda, i tutaj się zgadzamy ? wszystkim nam, w szczególności zaś członkom korpusu służby cywilnej będącym częścią polskiej administracji, w imieniu których się wypowiadam, zależy na tym, aby administracja działała sprawnie i niedrogo. Nie mogę się jednak zgodzić z oceną, jaką administracji wystawiła Autorka. Przedstawiła ją bowiem jako system nieefektywny, przerośnięty i zakonserwowany, a urzędników jako zdemoralizowanych, nie podając jednocześnie żadnych empirycznych dowodów dla swoich tez. Chyba, że za dowód uznamy przytoczoną przez Panią ekspert zasłyszaną rozmowę, w której to dwie urzędniczki zachwalały niskie obciążenie pracą w urzędach. Powstaje więc pytanie, jaką miarką Autorka oceniała biurokrację?

Na szczęście wyłącznie czarny obraz administracji przedstawiony przez Autorkę ma niewiele wspólnego z rzeczywistością. I nie jest to moje zdanie ? cóż byłoby wyjątkowego w tym, że Dyrektor Departamentu Służby Cywilnej broni służby, której jest przedstawicielem? Pozytywne sygnały dotyczące zmian na lepsze docierają do nas z różnych stron. W zeszłym roku Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę „Funkcjonowanie służby cywilnej w ramach obowiązujących przepisów prawnych". Kontrola, która odbyła się w drugiej połowie 2011 r., w ocenie Prezesa NIK wykazała zdecydowaną poprawę stanu służby cywilnej. Prezes Jezierski podkreślił, że „(...) znowelizowanie ram prawnych służby cywilnej dało lepsze podstawy do zbudowania profesjonalnego, rzetelnego, i politycznie neutralnego aparatu państwowego, skutecznie wykonującego zadania publiczne". Innymi słowy, zdaniem Prezesa NIK, służba cywilna wypełnia swoją misję zapisaną w Konstytucji RP. Tak pozytywne oceny NIK zdarzają się niezwykle rzadko i ? niestety ? przechodzą bez echa. Wyniki kontroli NIK skomentowała Rada Służby Cywilnej. RSC jest niezależnym od Szefa Służby Cywilnej organem doradczym Premiera, w skład którego wchodzą parlamentarzyści wszystkich opcji politycznych i eksperci w dziedzinie administracji. W uchwale nr 65 Rada zwraca szczególną uwagę na „prawidłową realizację przez Szefa Służby Cywilnej zadań ustawowych, związanych z prowadzeniem naboru do korpusu służby cywilnej, w tym na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, prowadzeniem służby przygotowawczej w służbie cywilnej, przeprowadzeniem pierwszej oceny oraz ocen okresowych członków korpusu służby cywilnej, organizacją szkoleń w służbie cywilnej".

Wyżej wymienione opinie cieszą i motywują do pracy, ale najważniejsze dla nas jest to, jak oceniają nas odbiorcy świadczonych przez administrację usług, czyli obywatele. Dlatego też w 2011 r. firma ARC Rynek i Opinia sp. z o.o. przeprowadziła na zlecenie Departamentu Służby Cywilnej KPRM badania na temat społecznego wizerunku służby cywilnej. Badanie, co prawda, potwierdziło funkcjonowanie negatywnych stereotypów dotyczących pojęć takich jak „urzędnik" czy „administracja", ale osoby, które w ostatnim czasie miały okazję załatwiać sprawę w urzędzie pozytywnie oceniają przebieg tej wizyty (71% osób zadowolonych) i przyznają, że zostały w pełni profesjonalnie obsłużone (81%) oraz zauważają trend poprawy jakości pracy w urzędach. Obywatele zaczynają postrzegać urzędników jako profesjonalistów i rzetelnych pracowników.

Kolejny zarzut Autorki ? „korpus urzędniczy jest zakonserwowany". Wręcz przeciwnie ? wskaźnik fluktuacji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej (tj. stosunek liczby odejść z pracy do przeciętnego zatrudnienia w badanym okresie) pozostaje w służbie cywilnej na optymalnym i zrównoważonym poziomie ? w 2011 roku wyniósł 7,3% (w 2010 r. ? 7,1%). Warto podkreślić, że odnotowany poziom fluktuacji zatrudnienia, mieszczący się między 5 a 10%, jest optymalny ? z jednej strony fluktuacja pracowników na tym poziomie jest nieodzownym elementem rozwoju danej instytucji i sprzyja pozyskiwaniu nowych pracowników, z drugiej ? nie powinna stanowić zagrożenia dla realizacji zadań.

W kontekście naboru w służbie cywilnej, jakkolwiek należy zgodzić się z postulatem Autorki o potrzebie utworzenia centrów oceny zintegrowanej (proponujemy to w przedłożonej Zespołowi do spraw Programowania Prac Rządu nowelizacji ustawy o służbie cywilnej), nie sposób nie wskazać, że aktualna koncepcja naboru bazuje na prawidłowo skonstruowanym opisie stanowiska pracy (co potwierdziły wyżej przytoczone oceny NIK i RSC). Jednocześnie należy zauważyć, że stworzenie kompleksowego systemu doboru kadr w służbie cywilnej może napotkać trudności systemowe wynikające ze zdecentralizowanego charakteru naboru w służbie cywilnej.

Autorka twierdzi także, że „mamy do czynienia z sytuacją rosnących kosztów polskiej biurokracji i regularnym wzrostem liczby urzędników". Jeśli chodzi o służbę cywilną ? nic bardziej błędnego! W dniu 31 grudnia 2011 r. zatrudnienie w korpusie służby cywilnej wyniosło 122 046 osób, i w porównaniu do 31 grudnia 2010 r. spadło o 1,3%. Jest to pierwszy od 2006 r. odnotowany spadek zatrudnienia. Jeśli zaś chodzi o generowane przez administrację koszty, chciałbym zwrócić uwagę na fakt, że służba cywilna już 4 rok realizuje swoją misję w warunkach zamrożonej tzw. kwoty bazowej, na podstawie której naliczane są wynagrodzenia dla członków korpusu. Co więcej, w 2011 r. nastąpił realny spadek przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w korpusie służby cywilnej o 0,7%.

Zgadzam się z Autorką, że pierwszym krokiem reformy administracji powinna być profesjonalna analiza jej braków. Równie ważną rolę odgrywa przywołany w tekście profesjonalny audyt. Dlatego w latach 2009-2012, a nie w przyszłości jak sugeruje Autorka, przeprowadzono m.in. audyt organizacyjny komórek kadrowych w ministerstwach, urzędach centralnych i wojewódzkich we współpracy z firmą Deloitte, oraz badanie i analizę wynagrodzeń w służbie cywilnej w porównaniu do wynagrodzeń w pozostałych urzędach administracji publicznej oraz sektorach gospodarki. Przeanalizowano również systemy podejmowania decyzji w administracji rządowej, przeprowadzono szereg badań związanych z zarządzaniem zasobami ludzkimi w służbie cywilnej oraz badania satysfakcji klienta. Te i inne analizy zostały wykonane nie przez struktury administracji ale przez renomowane firmy konsultingowe (Deloitte, HRM Partners, WYG International) a płynące z nich wnioski są już wdrażane. Ponadto w urzędach wdrażane są modele kompetencyjne (Indywidualny Program Rozwoju Zawodowego), prowadzone są także pilotażowe bilanse kompetencyjne oraz macierze szkoleń pozwalające na planowanie i realizację ścieżek kariery w określonych typach komórek.

Niemniej istotne jest wprowadzenie standaryzacji istniejących już dobrych praktyk w służbie cywilnej. Z satysfakcją informuję, że 30 maja 2012 r. Szef Służby Cywilnej Sławomir Brodziński wydał zarządzenie w sprawie standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej. Zarządzenie unowocześni następujące obszary ? organizację i zarządzanie zasobami ludzkimi, nabór i wprowadzenie do pracy (w tym standardy adaptacji nowych pracowników), motywowanie, rozwój i szkolenia oraz rozwiązanie stosunku pracy. Dokument stanowi zbiór wytycznych i zaleceń, które przyczynią się do usprawnienia funkcjonowania urzędów w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi.

W tekście Autorki widać pragnienie wielkiego przełomu, skoku, przemiany, które dokonać się mają na skutek interwencji całkowicie niezależnych od administracji grup eksperckich. Warto w tym miejscu przytoczyć słowa Jima Collinsa, który w swojej kultowej już książce w dziedzinie zarządzania „Od dobrego do wielkiego" przekonuje, że „Przejście od przeciętności do doskonałości jest wynikiem złożonego procesu ? krok po kroku, działanie po działaniu, decyzja po decyzji, jeden obrót koła za drugim ? to wszystko składa się na osiągnięcie i trwałe utrzymanie wyjątkowych rezultatów." Tak właśnie, od 2008 r., reformujemy służbę cywilną korzystając z porad ekspertów świata nauki i konsultingu. Do tego grona zapraszam także Panią Ewę Ger.

I na koniec jeszcze jeden apel ? nie mówmy biurokracja! Używajmy konkretnych terminów ? służba cywilna, administracja samorządowa, administracja państwowa. Wyjaśniajmy obywatelom, że każda w wyżej wymienionych, choć jest częścią większej całości nazywanej administracją publiczną, ma swoją specyfikę i określone zadania. To właśnie na ekspertach i przedstawicielach administracji spoczywa obowiązek rzetelnego informowania obywateli o tym, jak działa polski system prawnoadministracyjny. Nie mówmy biurokracja, etatyzm itp. ? nie utrwalajmy złych stereotypów. Zgadzam się, że administrację trzeba ciągle ulepszać, reformować i szukać nowych rozwiązań, mając zawsze na uwadze obywatela jako podmiot, odbiorcę i ostatecznego recenzenta naszych działań. Jednak musimy także nauczyć się mówić dobrze o polskiej administracji ? doceniać i promować zachodzące zmiany na lepsze.

Autor jest politologiem, doktorantem na Wydziale Prawa i Administracji UW, urzędnikiem służby cywilnej. W administracji rządowej pracuje od 1995 roku

Publicystyka

Pozostało 90% artykułu