Adam Gendźwiłł: Samorządy też są państwem

Obchody rocznicy 4 czerwca stały się okazją, żeby głowę wysoko podnieśli decentraliści, jak zwolenników wzmocnienia samorządów nazwał jeden z prorządowych publicystów. Politycy samorządowi poczuli się gospodarzami 30. rocznicy wyborów do Sejmu kontraktowego i wykorzystali je, żeby przypomnieć o sukcesie polskiej transformacji, jakim był samorząd, i podpisać w Gdańsku polityczną deklarację (21 tez), która ma być zapowiedzią szerszego programu przedstawionego w sierpniu – choć ciągle nie wiadomo, kto miałby ten program wziąć na sztandary.

Gminy się nam udały

W ostatnim czasie pojawiły się też niezależnie od siebie projekty eksperckie, postulujące kolejną falę decentralizacji. Stowarzyszenie Inkubator Umowy Społecznej (IUS), w którym działają m.in. prof. Antoni Dudek i prof. Anna Wojciuk, przedstawiło wiosną program „Zdecentralizowana Rzeczpospolita" z dziewięcioma krokami do reformy ustrojowej, wzmacniającej przede wszystkim samorząd wojewódzki.

Fundacja Batorego opublikowała przed czerwcowymi obchodami raport „Polska samorządów. Silna demokracja, skuteczne państwo" autorstwa współpracującego z Fundacją zespołu ekspertów, kierowanego przez dr hab. Dawida Sześciłę z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W raporcie przedstawiona została koncepcja decentralizacji usług publicznych na różnych szczeblach (gminnym, powiatowym i wojewódzkim) oraz propozycja wzmocnienia pozycji samorządów względem rządu.

Inną publikacją o podobnym charakterze jest przygotowany dla Klubu Jagiellońskiego raport „Polska średnich miast" prof. Przemysława Śleszyńskiego. Promuje on koncepcję deglomeracji, czyli w istocie rozproszenia funkcji administracyjnych między mniejszymi ośrodkami miejskimi.

W każdym z tych opracowań widoczna jest wyraźna intuicja, podbudowana zresztą rzeczową argumentacją, że państwo scentralizowane działa źle i że sposobu na jego wzmocnienie trzeba szukać „w terenie", a nie gmachach ministerstw. Widać przede wszystkim, że państwo zawodzi z dostarczaniem niektórych podstawowych usług publicznych (zawstydzają dane o zróżnicowaniach w dostępie do świadczeń medycznych z raportu Fundacji Batorego).

Relokowanie niektórych urzędów i wzmocnienie średnich miast nie jest w istocie decentralizacją. To interwencja warta wsparcia, ale zachowawcza – niewiele zmienia układ sił między administracyjnym centrum a samorządami. Rozwiązania bardziej radykalne, reformy samorządowe, oznaczają de facto przebudowę ustroju. Propozycja „Zdecentralizowanej Rzeczpospolitej" to pomysł na regionalizację.

Mnie bliżej jest do koncepcji reform, które, wzmacniając regiony, budują jeszcze bardziej siłę samorządów gminnych. To gminy bowiem są najbardziej zakorzenione w powszechnej świadomości i są najbardziej udaną instytucją polskiej transformacji. Wyraźnie akcentuje to raport Fundacji Batorego.

Rytualny opór

Niechęć obozu rządowego i sprzyjających mu publicystów do wzmocnienia samorządu terytorialnego wyrażona została dość szybko i wyraziście. Wielu krytycznych komentatorów pomieszało zresztą różne propozycje ze sobą, uznając, że i tak właściwie każda próba dyskusji o decentralizacji jest nieuchronnie próbą „rozbicia państwa", „rozbicia dzielnicowego" i ogólnie prowadzi do unicestwienia Polski naszych przodków. Wszystko jest oczywiście okraszone „argumentum ad Sorosem", który już niedługo zacznie zwalniać z powinności zapoznawania się z krytykowanym tekstem.

Gwałtowna reakcja na projekty decentralizacji pokazuje coś bardzo alarmującego: że horyzont wyobraźni niektórych polityków i publicystów to postrzeganie państwa jako stawki, którą albo w całości się wygrywa, albo w całości przegrywa. W tej wizji wszelkie formy rozproszenia władzy państwowej, wzmocnienia samorządów – przecież nie mniej polskich niż polski rząd! – są traktowane jak zamach stanu.

Jacek Saryusz-Wolski z gorliwością proponował nawet, żeby „wypowiedzeniem posłuszeństwa państwu" zajęły się służby specjalne. Sprowadzanie samorządu terytorialnego do roli zapomnianego już urzędu rejonowego, ekspozytury, posłusznego dozorcy powierzonego terenu, swoistego „okienka", przy którym państwo obsługuje swoich obywateli, jest po prostu obraźliwe dla lokalnych społeczności. Samorządy też są państwem.

Proponuję cofnąć się o krok i zrozumieć logikę rozumowania decentralistów. W tych propozycjach chodzi o budowę państwa silnego swoimi samorządami. To samorządy w Polsce wkładają olbrzymi wysiłek w budowę systemu podstawowych usług publicznych. Robią to konsekwentnie, choć działają w raczej niesprzyjającym środowisku (wyzwania, jakie przynosi reforma edukacji, są tu dobrym przykładem).

Władze centralne, niezależnie od opcji politycznej, miały w ostatnich dekadach szanse, żeby zbudować skromny, ale jakkolwiek wydolny system ochrony zdrowia, lub zająć się niedoborem mieszkań. Koszt sprawdzenia jakiegoś rozwiązania w skali całego kraju jest jednak ogromny, a gdy rozwiązanie zawiedzie – trudniej próbować ponownie. Decentraliści, zatroskani o państwo, mówią więc do samorządowców: teraz wy spróbujcie.

Nawet popierając politykę redystrybucji, trzeba dostrzec, że rząd PiS prowadzi ją w ostatnich latach metodą bardzo prostą, „kuponową". Wiedzie ona do postępującej prywatyzacji podstawowych usług publicznych i do stopniowej dewastacji systemów ochrony zdrowia, opieki przedszkolnej i szkolnictwa.

Rzecz w tym, że bezwarunkowe transfery bezpośrednie, takie jak 500+, dają coraz większej części Polaków możliwość zaspokajania swoich potrzeb poza systemem publicznym – w prywatnych przedszkolach, szkołach czy przychodniach. To zwrotnie może sprzyjać pogłębianiu nierówności i osłabia nacisk najbardziej aktywnych obywateli na standard usług w placówkach publicznych. I na ten proces też można spojrzeć jak na rozmontowywanie państwa.

Albo inaczej: jest to wyraźne wskazanie, że wzmocnienie systemu podstawowych usług publicznych nie jest priorytetem rządu. Zresztą nie jestem wcale przekonany, czy był to priorytet rządów PO–PSL, mających – jak się mogło wydawać – nieco większy „samorządowy słuch".

Autonomia podatkowa

Nie przyjmuję argumentacji, że decentralizacja państwa powoduje, że nie będzie ono w stanie poradzić sobie z globalnymi graczami, np. wielkimi koncernami. A czy naprawdę państwa scentralizowane radzą sobie lepiej niż zdecentralizowane? Wydaje się, że jest wręcz przeciwnie – decentralizacja pozwala administracji rządowej skupić się na problemach, których skala jest globalna, a mniejszym wspólnotom politycznym przekazać te funkcje, dla których optymalna skala jest znacznie mniejsza. Republikanin powinien dopuszczać myśl, że żyje jednocześnie w wielu wzmacniających się wzajemnie republikach, zorganizowanych we wspólnotach politycznych różnej skali.

W sondażu CBOS ze stycznia 2018 r. 47 proc. Polaków było za zwiększeniem roli samorządów względem rządu, 35 proc. opowiadało się za zachowaniem status quo, a tylko 8 proc. za zmniejszeniem roli samorządów. 40 proc. badanych było zdania, że samorządy powinny mieć większe niż obecnie prawo określania wysokości podatków, jakie mają płacić ich mieszkańcy – to dużo, przy niepopularności jakichkolwiek zmian w systemie podatkowym.

Kluczem do decentralizacji jest właśnie większa autonomia podatkowa samorządów – prawo do ustalania wysokości niektórych podatków i posiadanie wyłączności na jakąś część bazy podatkowej. Polskie samorządy wydają co prawda znaczną część środków publicznych, ale ich dochody są w dużym stopniu zależne od polityki rządu, a w małym stopniu – od lokalnych uwarunkowań.

Słabości systemu polegającego na subwencjach i dotacjach z budżetu centralnego lub na udziałach w podatkach centralnych widać jak na dłoni: subwencja oświatowa nie pokrywa kosztów funkcjonowania szkół, samorządy do tej pory nie wiedzą, jak mają sfinansować podwyżki dla nauczycieli obiecane przez rząd, nie wiadomo, czy i jak rząd zrekompensuje samorządom utratę części dochodów związanych z tzw. PIT-0 (zerową stawką podatku dochodowego dla młodych). Gdy spada podatek dochodowy, spadają automatycznie udziały w nim przekazywane z budżetu centralnego do samorządów.

W istocie decentralistom chodzi o to, by samorządy miały do dyspozycji więcej środków (bo mają mieć też więcej zadań), ale też większe władztwo podatkowe. Kto się temu rozwiązaniu sprzeciwia, powinien powiedzieć wprost: wybrani w powszechnych wyborach radni są niezdolni do podjęcia sprawiedliwej, odpowiedzialnej decyzji co do zakresu i sposobu finansowania usług publicznych, bo takie decyzje mogą zapadać tylko w Warszawie.

Wizja, w której niemal wszystkie władze samorządowe przesuną „podatkowy suwak" do maksimum, jest trudna do obrony. Czemu bowiem nie robią tego masowo teraz, w wąskich granicach, jakie mają do dyspozycji?

Polityczna mina

Tymczasem ostatnio Jarosław Kaczyński sprowadził postulaty z raportu Fundacji Batorego (choć jest ich łącznie 21) do jednego: propozycji wprowadzenia podatku katastralnego, który miałby rzekomo wywłaszczyć Polaków z ich nieruchomości. To przykład perfekcyjnego zarządzania strachem. Obywatelom ma stanąć przed oczami eksmitowana z własnego mieszkania emerytka, której nie stać na zapłacenie podatku od wartości mieszkania (zresztą, postać emerytki pojawia się w raporcie zespołu Sześciły).

Ilustracją do dyskusji o podatku majątkowym od nieruchomości mogliby być jednak równie dobrze spekulanci, właściciele pustostanów, szara strefa wynajmu mieszkań, mityczny „obcy kapitał" czerpiący uprzywilejowaną rentę z inwestycji w nieruchomości. Rosnący podatek od rosnącej dynamicznie wartości nieruchomości musieliby zapłacić np. państwo Morawieccy, którzy korzystnie ulokowali oszczędności w działki we Wrocławiu.

Podatek katastralny, jak zresztą każdy nowy podatek jaskrawo widoczny dla podatnika, jest polityczną miną – wiedzą o tym wszyscy politycy, zwłaszcza szczebla centralnego (to oni musieliby wziąć na siebie odium wprowadzenia daniny, którą dysponowałyby władze lokalne). Toteż nie politycy sygnują takie propozycje w pierwszej kolejności, ale eksperci, licząc pokornie, że ich argumentacja wzbudzi choćby refleksję, a nie rytualny opór. Wielu ekonomistów dowodzi, że podatek katastralny – obudowany systemem zwolnień, progresji i mechanizmów wyrównujących nierówności między gminami (tzw. janosikowe) – jest jednym z bardziej sprawiedliwych podatków, trudnych do uniknięcia za pomocą wątpliwych zabiegów optymalizacji podatkowej. Bazy podatkowej – nieruchomości – nie da się wyprowadzić poza granice państwa czy gminy.

Ucieszyłem się, że po raz pierwszy od dłuższego czasu pojawiły się inspirujące dokumenty programowe dotyczące samorządu terytorialnego, a był to temat słabo obecny w debacie publicznej. Z drugiej strony, gdy już ta debata się zaczęła, żałowałem, że usłyszałem niektóre ze skrajnych głosów. A najbardziej chyba razi mnie argument, który przeciwstawia silne państwo silnym samorządom.

W istocie bowiem nic tak nie wzmocniło potencjału państwa polskiego jak samorządy. Żadna instytucja – ani szkoły dla urzędników, ani partyjne młodzieżówki – nie wykształciła takiego grona odpowiedzialnych liderów, zresztą różnych opcji ideowych. Dzięki decentralizacji administracja publiczna jest bardziej wydolna i dostępna, uczy się, współpracuje, jest reaktywna. Władzy lokalnej trudniej jest wytłumaczyć porażkę w jakiejś kwestii, gdy w sąsiednich gminach to samo działa sprawnie.

Oczywiście, nie wszędzie jest doskonale – zróżnicowania między samorządami są czymś oczywistym, ich dopuszczalna skala musi być przedmiotem dyskusji. Ale to właśnie widoczne zróżnicowania między samorządami pokazują rozmaitość ścieżek rozwoju, chronią przed niszczącym wszelką politykę przekonaniem, że właściwie nie ma alternatywy. Decentraliści właśnie w tym widzą budowanie państwa, a nie jego rozbiór.