Jak czytać unijne plany budżetowe

Komisja Europejska przyjęła projekt budżetu UE na lata 2021–2027 (Multiannual Financial Framework, MFF) opiewający na 1279,4 bln euro.

Aktualna perspektywa finansowa Unii to 1087 bln euro. W ujęciu nominalnym nowy MFF będzie zatem większy i to pomimo brexitu. Realnie kwota ta zostanie jednak uszczuplona przez inflację, którą można jedynie prognozować. Szacunkowo może być to redukcja rzędu 10 proc. w ciągu siedmiu lat.

Propozycja budżetowa KE zakłada zwiększenie składek narodowych. W przypadku zobowiązań mają one wynieść w sumie 1,11 proc. dochodu narodowego brutto (DNB) państw UE; natomiast w przypadku płatności 1,08 proc. DNB.

W projekcie pojawiły się też kwoty nieujęte w limitach MFF (rezerwa kryzysowa, fundusz solidarnościowy). W sumie, po dodaniu do budżetu pozycji umieszczonych „pod kreską" (off the budget), wydatki UE mają w latach 2021–2027 sięgać 1,14 proc. skumulowanego DNB państw UE. W obecnej perspektywie budżet UE stanowi ok. 1 proc. skumulowanego DNB krajów członkowskich Unii.

Oszczędności

Komisja zaproponowała w budżecie UE na lata 2021–2027 cięcia w polityce spójności o ok. 7 proc. i polityce rolnej o ok. 5 proc. Jak tłumaczy, „polityki te zostaną zmodernizowane tak, by gwarantowały, że mogą wciąż przynosić korzyści przy niższym wykorzystaniu środków, a nawet będą w stanie przyczyniać się do realizacji nowych priorytetów. Polityka spójności na przykład będzie odgrywać coraz ważniejszą rolę we wspieraniu reform strukturalnych i długoterminowej integracji migrantów".

Szukając pieniędzy na pokrycie ubytku z wkładu własnego Wielkiej Brytanii (ok. 17 mld euro brutto rocznie), Komisja zaproponowała likwidację w okresie pięciu lat rabatów, kosztujących obecnie budżet unijny ok. 6 mld euro rocznie. Z systemu korekcyjnego korzystają Niemcy, Dania, Austria, Holandia i Szwecja. Mniejsze kraje Północy natychmiast tę propozycję oprotestowały (duński premier Rassmussen tweetował: „Mniejsza Unia powinna oznaczać mniejszy budżet").

Kolejna propozycja Komisji – polegająca na ograniczeniu z 20 do 10 proc. kwoty ceł zatrzymywanych przez kraje członkowskie w budżetach narodowych, a pochodzących z ich poboru na zewnętrznych granicach Unii – nie spodobała się już na wejściu Holandii, Francji, Włochom, Belgii i Danii.

Dochody

Komisja uznała za konieczne, by obecny poziom finansowania został zwiększony nie tylko z uwagi na lukę w finansowaniu powstałą po brexicie. Chodzi o zapewnienie funduszy na nowe priorytety. Inwestycje w takie obszary, jak badania naukowe i innowacje, młodzież, gospodarka cyfrowa, zarządzanie granicami, bezpieczeństwo i obrona, są niezbędne dla budowania konkurencyjnej, solidarnej i bezpiecznej Unii w XXI wieku. Chodzi o efektywny wzrost finansowania tych obszarów, gdzie budżet UE może przynieść największe korzyści.

Komisja zaproponowała uproszczenie zasad tworzenia zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej (VAT) oraz wprowadzenie koszyka nowych zasobów własnych, który jest ściślej powiązany z nowymi priorytetami. Proponowany koszyk nowych zasobów własnych obejmuje: 20 proc. dochodów z systemu handlu uprawnieniami do emisji; 3-proc. stawkę poboru CIT, mającą zastosowanie do nowej wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych. Ujednolicenie ma być wprowadzane stopniowo po przyjęciu niezbędnych przepisów; wkład krajowy obliczany na podstawie ilości niepoddawanych recyklingowi odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych w każdym państwie członkowskim (0,80 euro/kg).

Nowe zasoby własne mają – zdaniem Komisji – dać ok. 12 proc. łącznego budżetu UE i mogą wnieść nawet 22 mld euro rocznie na potrzeby finansowania nowych priorytetów.

Nowe priorytety: solidarność i efektywność

Unia ma pozostać organizacja otwartą i solidarną. Stąd w propozycjach nowej MFF 123 mld euro na wydatki ujęte w tytule: „Sąsiedztwo i wsparcie przedakcesyjne".

Struktura budżetu ma być bardziej przejrzysta, elastyczniejsza i ściśle powiązana z priorytetami Unii. Obecnie fundusze są rozłożone na zbyt wiele programów i instrumentów. Komisja proponuje zatem zmniejszenie liczby programów o ponad jedną trzecią (z 58 do 37). Ma to być osiągnięte przez scalenie rozdrobnionych źródeł finansowania w nowych zintegrowanych programach. Chodzi też o uproszczenie możliwości korzystania z instrumentów finansowych. Służyć zaś temu ma specjalny Fundusz InvestEU.

„Niedawne wyzwania – zwłaszcza kryzys migracyjny i uchodźczy w 2015 – pokazały granice elastyczności obecnego budżetu UE w zakresie odpowiednio szybkiego i skutecznego reagowania. Wniosek Komisji przewiduje zatem zapewnienie większej elastyczności wewnątrz- i międzyprogramowej, wzmocnienie instrumentów zarządzania kryzysowego i utworzenie nowej »unijnej rezerwy« na wypadek nieprzewidzianych wydarzeń oraz w celu podejmowania działań w sytuacjach kryzysowych w dziedzinach takich jak bezpieczeństwo i migracja".

Komisja zaproponowała, by uzależnić wypłatę funduszy od przestrzegania praworządności. Dział dotyczący wydatków na wyrównywanie różnic między regionami UE został teraz zatytułowany „spójność i wartości". Przewidziano w nim 442 mld euro, z czego na gospodarczą, społeczną i terytorialną spójność ma iść 373 mld euro.

W oświadczeniu KE czytamy: „Poszanowanie praworządności jest koniecznym warunkiem należytego zarządzania finansami i efektywnego finansowania ze środków unijnych. Komisja proponuje zatem wprowadzenie nowego mechanizmu chroniącego budżet UE przed ryzykiem finansowym związanym z uogólnionymi brakami w zakresie praworządności w państwach członkowskich.

Nowe proponowane narzędzia umożliwią Unii zawieszanie i zmniejszanie finansowania ze środków UE lub ograniczenia dostępu do nich w sposób proporcjonalny do charakteru, wagi i skali braków w zakresie praworządności. Wniosek w sprawie takiej decyzji będzie składany przez Komisję i przyjmowany przez Radę w drodze głosowania odwróconą kwalifikowaną większością głosów".

Co istotne, w przypadku ograniczenia funduszy dla danego kraju w ramach procedury łamania praworządności rząd jest zobligowany wypłacać środki przyznane już wcześniej krajowym beneficjentom, którzy nie są jednostkami publicznymi. Oznacza to istotną redukcję ryzyka politycznego dla sektora prywatnego, który mógłby ucierpieć na finansowym wymiarze zastosowania procedury łamania praworządności wobec jakiegoś kraju. Ale zarazem niesie ze sobą ryzyko nieujętego wcześniej w projekcie budżetu państwa wzrostu wydatków SFP.

Komisja przedłożyła równocześnie pod rozwagę zmianę zasad podziału środków w ramach polityki spójności. 80 proc. środków z puli 373 mld euro będzie – jak dotąd – alokowane w oparciu o kryterium PKB per capita. Przy podziale pozostałych 20 proc. decydować ma koszyk wskaźników. Znajdą się w nim: bezrobocie, poziom edukacji, ochrona środowiska czy koszty ponoszone przez poszczególne kraje na utrzymywanie napływu emigrantów. W praktyce przy rozdziale funduszy kohezyjnych oznacza to większe preferencje dla krajów z wysokim bezrobociem wśród młodych, z dużymi skupiskami emigrantów (południe Europy), ale też dla tych, które najwięcej inwestują w ochronę środowiska oraz pozostają otwarte na alokację emigrantów (północ Europy).

Wydatki stanowiące odpowiedź na kryzys oraz nakłady na obronę i bezpieczeństwo mają wynieść 27,5 mld euro. Planowane wydatki związane z napływem emigrantów oraz wzmocnieniem zewnętrznych granic Unii to 34,9 mld euro. Komisja Europejska chce między innymi zwiększyć liczbę pracowników unijnej agencji ochrony granic Frontex, której siedziba znajduje się w Warszawie, z 1200 do 10 tysięcy.

Blisko 380 mld euro ma przypaść na politykę rolną, morską i mocno z tymi działami związaną ochronę klimatu. To ok. 25 proc. wszystkich środków unijnych w MFF 21-27.

Pula środków przypadająca na jednolity rynek, ze znacznym zwiększeniem nakładów na innowacje i badania, strategiczne inwestycje europejskie, wydatki na gospodarkę cyfrową i sztuczną inteligencję oraz na badania kosmiczne, ma sięgać 187,4 mld euro. Komisja wyraźnie sygnalizuje w ten sposób, gdzie powinna się plasować w przyszłości coraz większa ilość wspólnych środków budżetowych podnoszących konkurencyjność Europy w skali globalnej.

Komisja zdaje sobie sprawę, jak ważne dla przyszłości Unii jest podniesienie potencjału europejskiej gospodarki. Stąd propozycja powołania Europejskiego Instrumentu Stabilizacji Inwestycji. Ma on zapobiegać skokowemu spadkowi inwestycji w cyklu koniunkturalnym lub w razie „dużych szoków asymetrycznych". Jego zaczynem ma być system pożyczek wzajemnych w ramach budżetu UE (do 30 mld euro) wsparty ewentualną pomocą finansową dla państw członkowskich dla pokrycia kosztów odsetek od pożyczek. Ten system pożyczkowy ma więc być instrumentem antycyklicznej wspólnej polityki fiskalnej UE, co jest ułomnym substytutem Europejskiego Funduszu Walutowego, na którego zgłoszenie propozycji powołania Komisja jednak się nie zdecydowała.

Nowe priorytety wymagają nowych inwestycji. Komisja zaproponowała, aby niezbędne wspólne nowe inwestycje europejskie były finansowane w 80 proc. z nowych środków finansowych oraz w 20 proc. z oszczędności i przesunięć środków.

Preferencje dla euro

Komisja mocno zaakcentowała znaczenie dla przyszłości Unii stabilnej strefy euro, powtarzając tym samym tezy z ubiegłorocznego „planu działania na rzecz pogłębienia unii gospodarczej i walutowej w Europie".

W MFF 21-27 zaproponowano dwa nowe instrumenty. Pierwszym jest program wspierania reform, z budżetem 25 mld euro. Ma on oferować wszystkim państwom członkowskim wsparcie finansowe i techniczne przy realizacji priorytetowych reform strukturalnych, zwłaszcza tych wypunktowanych wcześniej przez Komisję w ramach europejskich semestrów. Drugim ma być Instrument Wsparcia Konwergencji, adresowany do krajów spoza strefy euro, a zachęcający je do odejścia od derogacji i przyjęcia wspólnej waluty.

Jak twierdzi Komisja, „decyzja w sprawie przyszłego długoterminowego budżetu UE zostanie podjęta przez Radę stanowiącą jednomyślnie, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Liczy się czas. Negocjacje w sprawie obecnego długoterminowego budżetu UE trwały zbyt długo. Spowodowało to opóźnienie głównych programów finansowych i odroczenie realizacji projektów, które byłyby w stanie realnie pobudzić ożywienie gospodarcze. Negocjacje powinny więc być najważniejszym priorytetem, a porozumienie powinno zostać osiągnięte przed wyborami do Parlamentu Europejskiego i szczytem w Sibiu w dniu 9 maja 2019 r. Komisja uczyni wszystko, co w jej mocy, w celu umożliwienia szybkiego wypracowania porozumienia".

Jak na propozycjach kolejnej MFF może wyjść Polska

W obecnej perspektywie finansowej na lata 2014–2020 Polsce przypadło 82 mld euro w ramach polityki spójności oraz około 32 mld euro w ramach wspólnej polityki rolnej. Fundusze UE przyznane Polsce stanowią rocznie średnio ok. 4,2 proc. PKB z roku 2013 (3,0 proc. polityka spójności oraz 1,2 proc. CAP). Jesteśmy największymi (Węgry czwartymi co do wielkości) beneficjentami środków unijnych netto. Do Polski trafia 9 proc. unijnego budżetu. Unia finansuje 61 proc. naszych wydatków infrastrukturalnych. W ujęciu makroekonomicznym absorbcja funduszy dołoży do rocznej dynamiki PKB Polski w okresie obu dotychczas nas obejmujących perspektyw finansowych średnio ok. 1,3 pkt proc.