Celem rzą­du na 2012 rok jest spro­wa­dze­nie de­fi­cy­tu finansów publicznych do po­zio­mu 3 proc. PKB. Po­sta­no­wi­li­śmy spraw­dzić, czy ope­ra­cja jest wy­ko­nal­na w no­wym sce­na­riu­szu ma­kro­eko­no­micz­nym MF, w któ­rym wzrost PKB ob­ni­ża się do 2,5 proc. z wcze­śniej za­kła­da­nych 4 proc. Pod uwa­gę bie­rze­my dzia­ła­nia ogło­szo­ne w expo­sé pre­mie­ra, możli­we do wy­ko­rzy­sta­nia bu­fo­ry bez­pie­czeń­stwa w po­sta­ci zy­sku NBP, wpła­ty dy­wi­dend ze spół­ek Skar­bu Pań­stwa i dal­szych cięć wy­dat­ków. Z na­szych ob­li­czeń wy­ni­ka, że z uwa­gi na sze­ro­kie możli­wo­ści pod­ję­cia dzia­łań nie­stan­dar­do­wych re­ali­za­cja de­fi­cy­tu na po­zio­mie 3 proc. PKB mo­że być bez­piecz­na na­wet przy za­ło­że­niu lek­kiej re­ce­sji (1 proc.), jed­nak w tym przy­pad­ku na­le­ża­ło­by prak­tycz­nie wy­ze­ro­wać wy­dat­ki ma­jąt­ko­we i wpro­wa­dzić praw­do­po­dob­nie dal­sze zmia­ny po­dat­ko­we.

W ubiegłym roku de­fi­cyt sek­to­ra in­sty­tu­cji rzą­do­wych i sa­mo­rzą­do­wych bę­dzie niższy niż 5,6 proc. PKB (tj. 84 mld zł) po­da­ne w ak­tu­ali­za­cji pro­gra­mu kon­wer­gen­cji 2011. Przede wszyst­kim lep­sze wy­ko­na­nie bę­dzie wy­ni­ka­ło z do­brej sy­tu­acji bu­dże­tu pań­stwa, gdzie de­fi­cyt wy­niósł zapewne po­ni­żej 30 mld zł wo­bec pla­no­wa­nych 40,2 mld zł. Po­za budże­tem cen­tral­nym nie­wia­do­mą po­zo­sta­ją jesz­cze bu­dże­ty jed­no­stek sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go, któ­rych de­fi­cyt zo­stał za­pla­no­wa­ny na po­nad 12 mld zł, a  po trzech kwar­ta­łach zamknął się nad­wyżką 3,3 mld zł. Prze­wi­du­je­my, że de­fi­cyt lo­kal­ny fi­nal­nie mo­że za­mknąć się na po­zio­mie nie­co po­nad 10 mld zł.

Do­bre wy­ko­na­nie bu­dże­tu oraz przy­zwo­ity wzrost go­spo­dar­czy na po­zio­mie po­nad 4 proc. są nie­wąt­pli­wie czyn­ni­ka­mi uła­twia­ją­cy­mi pro­wa­dze­nie po­li­ty­ki fi­skal­nej, ale nad­cho­dzą­cy rok już nie bę­dzie ta­ki po­myśl­ny.

Spo­wol­nie­nie, czy­li ile za­brak­nie w bu­dże­cie

Opie­ra­jąc się na funk­cjach re­ak­cji z eko­no­me­trycz­ne­go mo­de­lu fi­nan­sów pu­blicz­nych (eMPF) umiesz­czo­nych w naj­now­szej ak­tu­ali­za­cji pla­nu kon­wer­gen­cji można za­uwa­żyć, że na­tych­mia­sto­wa ela­stycz­ność de­fi­cy­tu sek­to­ra fi­nan­sów pu­blicz­nych wzglę­dem dy­na­mi­ki PKB wy­no­si oko­ło -0,15. Tym sa­mym na każdy punkt pro­cen­to­wy wy­ha­mo­wa­nia pro­duk­tu kra­jo­we­go brut­to przy­pa­da zwięk­sze­nie de­fi­cy­tu sek­to­ra fi­nan­sów pu­blicz­nych o 0,15 pkt proc. Po­słu­gu­jąc się ostat­ni­mi po­su­nię­cia­mi Mi­ni­ster­stwa Fi­nan­sów w po­sta­ci re­duk­cji za­ło­żeń od­no­śnie do tem­pa wzro­stu PKB w 2012 r. mo­że­my osza­co­wać, że ta­ki ruch po­wi­nien spo­wo­do­wać wzrost de­fi­cy­tu sek­to­ra fi­nan­sów pu­blicz­nych o blisko 0,35 pkt proc., a więc wzro­snąć do po­zio­mu oko­ło 5,9 proc. w 2012 ro­ku. Po­słu­gu­jąc się na­praw­dę gru­bą kre­ską ozna­cza to de­fi­cyt sek­to­ra na po­zio­mie oko­ło 90 mld zł. Oczy­wi­ście jest to sza­cu­nek nieuwzględ­nia­ją­cy pla­no­wa­nych dzia­łań sys­te­mo­wych, do­sto­so­waw­czych i jed­no­ra­zo­wych. Te pierw­sze ogło­szo­no już przy oka­zji expo­sé pre­mie­ra Tu­ska, dru­gie po­le­ga­ją na ra­cjo­na­li­za­cji nie­któ­rych wy­dat­ków na za­sa­dzie ad hoc, trze­cie z ko­lei opie­ra­ją się na dy­wi­den­dach ze spół­ek Skar­bu Pań­stwa oraz wy­pła­cie z zy­sku NBP.

Zgod­nie z za­po­wie­dzia­mi z expo­sé pre­mie­ra Tu­ska od II kwar­ta­łu (a na­wet w nie­któ­rych przy­pad­kach wcze­śniej) za­czną obo­wią­zy­wać:

Po­za dzia­ła­nia­mi wy­mie­nio­ny­mi w expo­sé rząd pod­jął de­cy­zję o pod­wyższe­niu ak­cy­zy na pa­li­wa oraz wy­ro­by ty­to­nio­we, któ­ra zwięk­szy do­cho­dy bu­dże­tu o 2,5 mld zł (ko­lej­na run­da do­sto­so­wa­nia do re­gu­la­cji unij­nych). Łącz­nie efekt po­wyższych zmian po­pra­wi sal­do sek­to­ra fi­nan­sów pu­blicz­nych o pra­wie 15 mld zł. Al­ter­na­tyw­nie w sce­na­riu­szu sym­bo­licz­nej wa­lo­ry­za­cji rent i eme­ry­tur możli­we jest osią­gnię­cie kwo­ty wyższej o 4,6 mld zł, czy­li na­wet 19,6 mld zł.

W 2012 r. rząd bę­dzie w sta­nie do­ko­nać oszczęd­no­ści (po­kryć uby­tek do­cho­dów) w wy­so­ko­ści na­wet 49 – 50 mld zł

Ogło­szo­ne zmia­ny sys­te­mo­we ma­ją po­zwo­lić na spro­wa­dze­nie de­fi­cy­tu sek­to­ra do 3,0 proc. w 2012 ro­ku. Ozna­cza to ni mniej ni wię­cej tyl­ko za­cie­śnie­nie w sek­to­rze fi­nan­sów pu­blicz­nych w wy­so­ko­ści oko­ło 2,9 pkt proc. (de­fi­cyt sek­to­ra wy­ni­ka­ją­cy z funk­cji od­po­wie­dzi na im­puls w związ­ku ze spo­wol­nie­niem, czy­li 5,9 proc. mi­nus cel na po­zio­mie 3 proc.). Prze­kła­da­jąc pro­cen­ty na wiel­ko­ści no­mi­nal­ne ozna­cza to za­cie­śnie­nie w wy­so­ko­ści oko­ło 40 mld zło­tych. Na każdy punkt pro­cen­to­wy spo­wol­nie­nia po­nad to ocze­ki­wa­ne przez MF na­le­ży do­dać oko­ło 2,3 mld zł – wy­da­je się to dol­ne ogra­ni­cze­nie, za­kła­da­ją­ce li­nio­wą re­ak­cję de­fi­cy­tu sek­to­ra; z du­żym praw­do­po­do­bień­stwem można stwier­dzić, że przy więk­szych wah­nię­ciach tem­pa wzro­stu PKB re­ak­cja de­fi­cy­tu bę­dzie spo­ro wyższa, niż ta po­stu­lo­wa­na przez funk­cje od­po­wie­dzi na im­puls.

40 mld zł to spo­ro i mo­że to ozna­czać, że zmia­ny do­cho­dów ogło­szo­ne przez pre­mie­ra Tu­ska to tyl­ko kro­pla w mo­rzu po­trzeb i rząd bę­dzie zmu­szo­ny do się­gnię­cia po bar­dziej ra­dy­kal­ne roz­wią­za­nia, ale naj­pierw wy­ko­rzy­sta ,,bu­fo­ry bez­pie­czeń­stwa''.

Dzia­ła­nia jed­no­ra­zo­we i do­sto­so­waw­cze

Do­cho­dy bu­dże­tu pań­stwa mo­gą być zwięk­szo­ne przez dzia­ła­nia mi­ni­stra skar­bu. Mo­że on zwięk­szyć dy­wi­den­dy wy­pła­ca­ne ze spół­ek z udzia­łem Skar­bu Pań­stwa. W usta­wie bu­dże­to­wej na 2012 r. za­pla­no­wa­no tę ka­te­go­rię do­cho­dów na 4,2 mld zł, tym­cza­sem naj­now­sze sza­cun­ki mó­wią na­wet o 8,2 mld zł. Za­pew­ne wraz z po­gor­sze­niem się sy­tu­acji bu­dże­tu mi­ni­ster nie za­wa­ha się przed więk­szym strzy­że­niem spółek z wy­pra­co­wa­ne­go zy­sku, tym bar­dziej że za ten rok spół­ki po­win­ny osią­gnąć dość do­bre wy­ni­ki. Na ra­zie za­tem bi­lans ope­ra­cji dy­wi­den­do­wych to +4 mld zł dla mi­ni­stra skar­bu.

Bu­for dla bu­dże­tu pań­stwa po­zo­sta­je jesz­cze w po­sta­ci zy­sku z NBP. Z po­bu­dek czy­sto kon­ser­wa­tyw­nych i ostrożno­ścio­wych przy kon­stru­owa­niu bu­dże­tu mi­ni­ster fi­nan­sów nie za­pla­no­wał żad­nej wpła­ty z zy­sku NBP do ka­sy pań­stwa. Ale nie­wy­klu­czo­ne, że NBP za ten rok bę­dzie miał du­żo wyższy zysk niż w ro­ku po­przed­nim (w 2010 r. zysk wy­niósł po­nad 6,5 mld zł). Na­sze sza­cun­ki wska­zu­ją, że mo­że to być po­nad 10 mld zł, z któ­rych 95 proc. mo­gło­by za­si­lić bu­dżet, po­mniej­sza­jąc cen­tral­ny de­fi­cyt. A za­tem w tej ka­te­go­rii możli­we +10 mld zł dla mi­ni­stra fi­nan­sów.

Ko­lej­ny­mi ele­men­ta­mi ukła­dan­ki fi­skal­nej, któ­re mo­gły­by po­pra­wić sal­do sek­to­ra, są wy­dat­ki bu­dże­tu. W obec­nej wer­sji pro­jek­tu za­pla­no­wa­no wy­dat­ki na 327 mld zł, tj. tyl­ko 14,5 mld wię­cej niż w bie­żą­cym ro­ku. Po­nad 75 proc. to po­zy­cje zde­ter­mi­no­wa­ne, więc za du­że­go po­la ma­new­ru nie ma. Wśród tej gru­py naj­wię­cej wzro­sły wy­dat­ki na ob­słu­gę dłu­gu Skarbu Państwa, obro­nę na­ro­do­wą oraz FUS. W dwóch pierw­szych po­zy­cjach wy­dat­ków ob­ni­żyć po pro­stu się nie da; wy­dat­ki na obro­nę ma­ją sta­no­wić 1,95 proc. PKB z ro­ku przed­pla­no­we­go. Z ko­lei pro­go­wym po­zio­mem kur­su zło­te­go dla kosz­tów ob­słu­gi dłu­gu jest 4,4 zł za EUR. Wyższa re­ali­za­cja mo­że stwo­rzyć ko­niecz­ność zwięk­sze­nia pu­li środ­ków do ob­słu­gi za­dłu­że­nia za­gra­nicz­ne­go, niższa prze­ło­ży się na oszczęd­no­ści. Z ko­lei zmniej­sze­nie wy­dat­ków na FUS w za­sa­dzie tyl­ko prze­su­nie garb de­fi­cy­tu z sek­to­ra cen­tral­ne­go na sek­tor ubez­pie­czeń spo­łecz­nych, a je­go fi­nan­so­wa­nie po­za bu­dże­tem bę­dzie tyl­ko droższe (a więc nie ma to sen­su). Po­za tym pod­wyżka skład­ki ren­to­wej zwięk­sza­ją­ca do­cho­dy po­zwo­li o tę sa­mą kwo­tę zmniej­szyć do­ta­cje. Sub­wen­cji dla jed­no­stek sa­mo­rzą­du te­ry­to­rial­ne­go (JST) rów­nież nie można ob­ni­żyć ze wzglę­du na usta­wo­wy me­cha­nizm za­bez­pie­cza­ją­cy przed cię­cia­mi. Sta­no­wią one do­cho­dy na fi­nan­so­wa­nie za­dań wła­snych JST.

Spo­śród wy­dat­ków bu­dże­tu po­nad 44,6 mld zł to wy­dat­ki ma­jąt­ko­we i prze­zna­czo­ne na współ­fi­nan­so­wa­nie pro­jek­tów ze środ­ków z UE. Po­ten­cjal­nie na tej ka­te­go­rii ist­nie­je możli­wość dal­szych cięć (w sto­sun­ku do po­przed­nie­go ro­ku już ob­ni­żo­no o 1,7 mld zł). Bez nad­gry­za­nia bu­dże­tu unij­ne­go re­zy­gna­cja ze wszyst­kich wy­dat­ków ma­jąt­ko­wych (kom­pu­te­ry, krze­sła, biur­ka, me­ble...) mak­sy­mal­nie mo­gła­by przy­nieść oszczęd­no­ści 15 mld zł – na­szym zda­niem otwie­ra to ko­lej­ny bu­for bez­pie­czeń­stwa, z któ­re­go bę­dzie można w ra­zie po­trze­by za­czerp­nąć.

Za­miast za­koń­cze­nia

Su­mu­jąc wszyst­kie możli­we oszczęd­no­ści, któ­re mo­gą się po­ja­wiać w bu­dże­cie na 2012 rok, do­cho­dzi­my do wnio­sku, że rząd bę­dzie w sta­nie do­ko­nać oszczęd­no­ści (po­kryć uby­tek do­cho­dów) w wy­so­ko­ści na­wet 49 – 50 mld zł (przy re­stryk­cyj­nym za­ło­że­niu, że wy­dat­ki ma­jąt­ko­we można ściąć do ze­ra). Ozna­cza to, że 40 mld ko­niecz­ne­go ob­ni­że­nia de­fi­cy­tu jest na ra­zie po­kry­wa­ne z na­wiąz­ką przez dzia­ła­nia sys­te­mo­we oraz po­dej­mo­wa­ne na za­sa­dzie ad hoc (lub możli­we do pod­ję­cia). 10-mld bu­for mo­że ozna­czać, że cel na po­zio­mie 3 proc. de­fi­cy­tu mo­że zo­stać osią­gnię­ty na­wet przy za­ło­że­niu 1 proc. re­ce­sji (3,5 ra­zy 2,3 = 8 mld zł), zwłasz­cza że w ta­kim przy­pad­ku mo­gą zo­stać uru­cho­mio­ne do­dat­ko­we dzia­ła­nia w po­sta­ci zmian w sys­te­mie po­dat­ko­wym (np. ujed­no­li­ce­nie sta­wek VAT).