Czekaj: Skutki afery podsłuchowej

W dość nieoczekiwany sposób afera podsłuchowa uruchomiła gorącą dyskusję na temat najważniejszych zagadnień ustrojowych dotyczących pozycji banku centralnego, jego relacji z rządem, celów i narzędzi polityki pieniężnej oraz wielu innych bardzo istotnych kwestii. ?Jednym z najważniejszych problemów podnoszonych w tej dyskusji jest proponowana w założeniach do ustawy o zmianie ustawy o Narodowym Banku Polskim możliwość nabywania przez NBP na rynku wtórnym rządowych papierów wartościowych. W wypowiedziach polityków, dziennikarzy oraz komentatorów ekonomicznych uznano to za próbę wykorzystania NBP do pomagania rządowi w finansowaniu deficytu budżetowego, za formę politycznego dealu pomiędzy dwoma niezależnymi instytucjami.?Pomijając rzeczywiste motywacje uczestników słynnej rozmowy, niewątpliwie jej treść skłania do przypuszczeń, że polityczny targ miał miejsce. Ponieważ w różnych wypowiedziach, ocenach i interpretacjach proponowanych rozwiązań jest wiele nieporozumień i niejasności, warto zastanowić się pokrótce, na czym tak naprawdę polega problem.

Niestandardowe ?działania

Rozpocznijmy od stwierdzenia, że uchwalona w roku 1997 ustawa o Narodowym Banku Polskim jednoznacznie zdefiniowała cel polskiego banku centralnego. W art. 3 ust. 1 stwierdzono, że: „Podstawowym celem działalności NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP". Ten zapis ustawy wzorowany był na odpowiednich zapisach traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 123 ust. 1). Takie sformułowanie celu NBP było także zgodne z dominującą wówczas doktryną ekonomiczną, zgodnie z którą banki centralne najlepiej służą interesom ekonomicznym, tworząc środowisko niskiej i stabilnej inflacji. Zakładano również, że polityka pieniężna banków centralnych mająca na celu utrzymanie inflacji na niskim i stabilnym poziomie niejako automatycznie zapewni stabilność systemu finansowego.

Zobacz specjalny raport: Afera Taśmowa

W praktyce okazało się, że koncentracja banków centralnych na celu inflacyjnym, zwłaszcza zaś strategia tzw. bezpośredniego celu inflacyjnego, była skuteczna w utrzymywaniu inflacji na niskim poziomie. Praktycznie rzecz biorąc, od połowy lat 80. ubiegłego wieku inflacja jako poważny problem globalny nie występowała. Jak jednak okazało się w latach 2007–2008, polityka pieniężna skoncentrowana na celu inflacyjnym nie zapewniła stabilności systemu finansowego, co spowodowało konieczność zaangażowania się rządów i banków centralnych w działania mające na celu przeciwdziałanie totalnemu załamaniu światowego systemu finansowego.

Działania głównych banków centralnych świata (Rezerwa Federalna USA, EBC, Bank Japonii, Bank Anglii) podjęte w latach 2007/2008 i następnych charakteryzowały się niestandardowością, która polegała głównie na gigantycznym pompowaniu pieniądza w zagrożone recesją gospodarki oraz wspierających finanse publiczne poszczególnych krajów.

Jak powszechnie wiadomo, polski system finansowy nie podlegał takim perturbacjom jak systemy finansowe innych krajów. Jednak w latach 2007/2008 nie było pewności, że takie perturbacje się nie pojawią, dlatego też podjęto próbę budowy instytucjonalnego mechanizmu umożliwiającego przeciwdziałanie załamaniu systemu finansowego kraju. W listopadzie 2008 roku uchwalona została ustawa o Komitecie Stabilności Finansowej, którego cel określono następująco: „Celem działania Komitetu jest zapewnienie efektywnej współpracy w zakresie wspierania i utrzymania stabilności krajowego systemu finansowego poprzez wymianę informacji, opinii i ocen sytuacji w systemie finansowym w kraju i za granicą oraz koordynację działań w tym zakresie".

Brak instrumentów

Nie podejmując szczegółowej oceny treści tej ustawy, można ogólnie stwierdzić, że jak na wagę potencjalnych zagrożeń, którym Komitet miał przeciwdziałać, nie wyposażono go, praktycznie rzecz biorąc, w żadne instrumenty, których należałoby użyć w razie wystąpienia takiego zagrożenia. Ustawa mówi wprawdzie, że uczestnicy komitetu (NBP, KNF i MF) powinni dokonywać ocen, zapewniać przepływ informacji, opracowywać i przyjmować procedury, koordynować działania w razie wystąpienia zagrożenia itd., czyli zawiera zestaw słusznych haseł zupełnie nieskutecznych w przypadku wystąpienia rzeczywistego zagrożenia.

Tymczasem w warunkach poważnych wstrząsów na rynkach finansowych, z jakimi mieliśmy do czynienia w rozwiniętych gospodarczo państwach, bez względu na ich źródło, konieczne jest uruchomienie środków publicznych, a jedynym podmiotem spośród wspomnianych wyżej uczestników Komitetu Stabilności Finansowej posiadających odpowiednie narzędzia jest Narodowy Bank Polski. Różnego rodzaju programy stabilizacyjne czy też stymulacyjne uruchamiane w okresie ostatniego kryzysu przez wiele krajów to programy oznaczające zwiększenie dopływu, w takiej czy innej formie, pieniądza do gospodarki.

Wraz z uchwaleniem ustawy o Komitecie Stabilności Finansowej znowelizowano ustawę o NBP, dodając w art. 3 ust. 2 punkt 6a, w którym zapisano, że do zadań NBP należy: „działanie na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego", jednakże również nie wskazano, jakimi instrumentami NBP może się posłużyć, działając na rzecz tej stabilności.

Można zatem stwierdzić, że punkt 13. założeń do ustawy o zmianie ustawy o NBP, mówiący o nabywaniu oraz sprzedawaniu papierów wartościowych przez Narodowy Bank Polski, stanowi próbę wypełnienia tej luki prawnej, chociaż, zważywszy na to, w jaki sposób ten fragment projektu założeń został zapisany, można mieć poważne wątpliwości, o co tak naprawdę chodzi. Być może część burzy, jaka rozpętała się wokół tych zapisów, wynika z ich niejasności. Czego dotyczą te wątpliwości? Przede wszystkim możliwości nabywania przez NBP na rynku wtórnym rządowych papierów wartościowych.

Z dyskusji, jaka toczy się w środkach masowego przekazu, można wywnioskować, że znaczna część jej uczestników jest przekonana, że dotychczas NBP nie mógł nabywać rządowych papierów wartościowych. Nie jest to jednak prawdą. Dotychczasowe rozwiązania ustawowe zezwalają NBP na nabywanie dłużnych papierów wartościowych, jednakże tylko na potrzeby prowadzenia polityki pieniężnej. Nabywanie i sprzedawanie rządowych papierów wartościowych jest normalną praktyką, wykorzystywaną przez banki centralne do prowadzenia polityki pieniężnej, tzn. regulowania płynności sektora bankowego oraz oddziaływania na poziom krótkoterminowych stóp procentowych na rynku międzybankowym. Czy NBP dokonuje tego typu operacji? Zasadniczo rzecz biorąc, nie, a wynika to z sytuacji płynnościowej polskiego sektora bankowego.

Jak wiadomo, od wielu lat polski sektor bankowy charakteryzuje się wysoką nadpłynnością, której źródłem jest wzrost rezerw dewizowych państwa. Stosowany w świecie sposób wprowadzania do obiegu pieniądza banku centralnego polegający na skupie rządowych papierów wartościowych w Polsce nie wystąpił wcześniej – aktywa NBP niemal w całości są aktywami zagranicznymi (rezerwami dewizowymi państwa). Ponieważ wcześniej NBP nie nabywał rządowych papierów wartościowych, nie może ich wykorzystać – poprzez ich sprzedaż – do  neutralizowania nadmiaru płynnych środków w sektorze bankowym. W tym celu wykorzystywane są emitowane przez NBP bony pieniężne.

Poważne wątpliwości

W tym miejscu możemy wrócić do kontrowersyjnych zapisów projektu założeń do ustawy o zmianie ustawy o NBP. Otóż proponowany zapis ma umożliwić NBP zakup papierów dłużnych, w tym także rządowych, dla celów innych niż prowadzenie polityki pieniężnej. Tym celem ma być właśnie przeciwdziałanie destabilizacji sektora finansowego.

Trzeba jednak stwierdzić, o czym wspominałem wyżej, że omawiany projekt założeń jest w tym względzie tak nieprecyzyjny, że może budzić poważne wątpliwości. Trudno zrozumieć, dlaczego autorzy ograniczyli się do kilku lakonicznych i niejasnych akapitów, omawiając najważniejszą, moim zdaniem, zmianę w ustawie o NBP, podczas gdy innym, mniej istotnym, poświęcili znacznie więcej miejsca. Gdyby proponowana zmiana miała wejść w życie, to musiałaby być niezwykle precyzyjnie uregulowana. Precyzyjnie musiałyby zostać określone warunki, które upoważniałyby do podjęcia takich działań, tryb podejmowania decyzji, rodzaj instrumentów podlegających nabyciu przez NBP itd. Jeśli te kwestie nie zostałyby odpowiednio uregulowane, to oczywiście pojawiłoby się niebezpieczeństwo ich nadużycia dla celów politycznych.

Można postawić pytanie, czy w praktyce istnieje możliwość odróżnienia, które operacje skupu lub sprzedaży papierów wartościowych mają prowadzić do osiągnięcia celów polityki pieniężnej, a które nie. Jakkolwiek byłoby to bardzo trudne, nie jest niemożliwe.

Czy np. gdyby NBP rozpoczął dziś skup rządowych papierów wartościowych, można by te operacje uznać za realizowane dla celów polityki pieniężnej? Zasadniczo rzecz biorąc, nie, gdyż skupowanie tych papierów, jak zresztą każdych innych, prowadziłoby do zwiększenia płynności sektora bankowego, która jest nadmierna i musi być neutralizowana przez NBP poprzez sprzedaż bonów pieniężnych, od których zresztą płaci odsetki. Gdyby w aktualnych warunkach NBP nabywał skarbowe papiery wartościowe, to z całkowitą niemal pewnością można by stwierdzić, że nie czyni tego ze względu na potrzeby prowadzenia polityki pieniężnej, ale dla innych celów – np. wspomagania rządu w finansowaniu deficytu, czego jednak NBP nie może robić. Oczywiście nie można zakładać, że sytuacja zawsze będzie tak klarowna jak dzisiaj.

Czy zatem w ogóle warto zastanawiać się nad celowością wdrożenia mechanizmu umożliwiającego realne reagowanie w warunkach rozwijającego się kryzysu sektora finansowego? Jestem przekonany, że tak, ponieważ kryzysu, który mógłby doprowadzić do załamania systemu finansowego, całkowicie wykluczyć nie można. Przygotowanie narzędzi na taką nadzwyczajną sytuację wydaje się celowe. Taka potrzeba jest wyraźnie widoczna, jeżeli prześledzimy działania w trakcie kryzysu pozbawionego takich narzędzi EBC. Spóźnione i nieadekwatne reakcje doprowadziły do liczących dziesiątki, jeżeli nie setki miliardów euro strat. Szkoda tylko, że tak istotna, mająca wręcz konstytucyjne znaczenie kwestia została w rządowym projekcie potraktowana w sposób tak powierzchowny, a nawet niechlujny.