W opublikowanym w poniedziałek Monitorze Fiskalnym Międzynarodowy Fundusz Walutowy apeluje o zwiększenie inwestycji publicznych. W okresach niepewności przynosiłoby to potężne efekty mnożnikowe: wzrost inwestycji o 1 proc. PKB przełoży się na wzrost PKB o 2,7 proc., inwestycji prywatnych o 10 proc., a zatrudnienia o 1,2 proc. Czy to droga wyjścia z kryzysu również dla Polski?
DR JAKUB SAWULSKI, GŁÓWNY EKONOMISTA POLSKIEGO INSTYTUTU EKONOMICZNEGO: Raport MFW to przejaw zmiany narracji, która dokonała się wśród ekonomistów na całym świecie. Mniej więcej to samo mówi Bank Światowy głosem Carmen Reinhart i OECD, głosem Angela Gurii. Wszyscy mówią, że wychodząc z tego kryzysu, nie powinniśmy zbyt wcześnie przejść do oszczędzania. Najlepszą metodą na spłatę wysokiego zadłużenia, które pojawi się wskutek pandemii, będzie wysoki wzrost gospodarczy. Nie powinniśmy powtórzyć błędu, który w Europie popełniono po poprzednim kryzysie. Oszczędności rozpoczęto wtedy za szybko, konsekwencją była druga fala kryzysu.
RAFAŁ TRZECIAKOWSKI, EKONOMISTA W FOR: Moim zdaniem MFW zakłada podejrzanie wysoki mnożnik fiskalny dla inwestycji publicznych. To sugeruje, że inwestycje te tak bardzo pobudzą gospodarkę, że zapłacą same za siebie. Taki efekt może teoretycznie wystąpić, ale w praktyce bym go nie oczekiwał, a szczególnie nie w Polsce. Po pierwsze, jesteśmy stosunkowo otwartą gospodarką, co oznacza, że bodziec fiskalny częściowo pomoże naszym partnerom handlowym. Po drugie, według danych Eurostatu w II kwartale mieliśmy na tle UE dość niskie bezrobocie, a firmy wciąż zgłaszają niedobory pracowników, choć mniejsze niż rok temu. Nie ma więc tak dużo wolnych zasobów, które można by dzięki inwestycjom zatrudnić. Po trzecie, nawet raport MFW jest pełny zastrzeżeń, że w praktyce inwestycje często są nieprzemyślane, wiążą się z korupcją itp.
JS: Nie przywiązywałbym się za bardzo do wyników badań MFW. Kolejne badania mogą faktycznie pokazać, że mnożniki są niższe. Faktem jest jednak, że we wszystkich znaczących ośrodkach ekonomicznych narracja się zmieniła: nie oszczędzajmy, wydawajmy pieniądze, a dodatkowy dług spłacimy z szybszego wzrostu gospodarczego. Polska to dobry przykład. W ostatnich latach nie byliśmy szczególnie oszczędni, a mimo to zmniejszyliśmy poziom długu w relacji do PKB o 8 pkt proc. Właśnie dlatego że mieliśmy wysoki wzrost gospodarczy. Na tym, aby go przywrócić, powinna się teraz skupiać polityka gospodarcza.
RT: W warunkach niskich stóp łatwo nawoływać do zwiększania wydatków. Wiemy jednak, że te warunki nie są dane raz na zawsze. Nawet w okresach niskich stóp procentowych wzrost gospodarczy może spaść poniżej oprocentowania długu. Przecież z taką sytuacją mamy do czynienia dzisiaj w związku z recesją. Mimo wszystko wciąż mamy silniejsze dowody na to, że na dłuższą metę dług publiczny hamuje wzrost, niż na to, że inwestycje publiczne go pobudzają. Wyniki badań Reinhart i Kennetha Rogoffa sprzed dekady, wedle których im wyższa relacja długu do PKB, tym niższy wzrost, nie zostały podważone. I mamy powody teoretyczne, aby sądzić, że przyczynowość biegnie od wysokiego długu do niskiego wzrostu. Nawet autorzy raportu MFW przyznają, że istnieje konsensus tylko co do krótkoterminowych pozytywnych skutków zwiększania inwestycji publicznych.
JS: W literaturze nie ma konsensusu co do tego, że wysoki dług wpływa negatywnie na wzrost gospodarczy. Jest korelacja między tymi zjawiskami, ale korelacja nie oznacza przyczynowości. Może być tak, że państwa, którym obniża się wzrost gospodarczy, zaczynają mieć problem z obsługą długu. Trzeba więc zwracać uwagę na to, czy mamy w Polsce jakieś problemy strukturalne, które mogą nam trwale obniżyć wzrost gospodarczy. Takim problemem może być malejąca podaż pracy albo niska innowacyjność przedsiębiorstw. Z tym należy walczyć. Ale inwestycje publiczne mogą tu pomóc. W szczególności chodzi o inwestycje w kapitał ludzki, w naukę, edukację, opiekę żłobkową, posiłki dla dzieci w szkołach. Według badań stopa zwrotu z takich inwestycji potrafi przekraczać 10 proc. rocznie.
RT: Jeśli wzrost gospodarczy zwolni, np. z powodu starzenia się społeczeństwa, a politycy błędnie zinterpretują to spowolnienie jako niedostatek zagregowanego popytu i będą chcieli ten popyt uzupełniać wydatkami publicznymi, to wtedy dopiero relacja długu do PKB wzrośnie. A ze względu na to, że strukturalne przyczyny wolnego wzrostu PKB pozostaną, trudno będzie z długu wyrosnąć.
Czy możemy liczyć na to, że dodatkowe pieniądze, jakie wygospodarujemy w Polsce, dopuszczając wzrost długu publicznego, zostaną wydane na inwestycje zwiększające produktywność w dalszej perspektywie, np. w kapitał ludzki, a nie na lanie betonu, co w najlepszym razie pobudzi gospodarkę tylko chwilowo?
JS: Zgadzam się, że to, iż źle wydamy te środki, jest największym zagrożeniem. Ale mamy w Polsce dużą przestrzeń do tego, żeby efektywnie inwestować ze środków publicznych. Przed nami dekada, w której chcemy cywilizacyjnie dogonić Zachód, musimy poradzić sobie z transformacją energetyczną i smogiem, a także zainwestować w kapitał ludzki, żeby podnieść innowacyjność gospodarki, co pomoże skompensować negatywne skutki starzenia się ludności. To nie jest dobry moment na oszczędzanie.
RT: Problem w tym, że w pojęciu polityków wszystko może być inwestycją, choćby program 500+.
JS: Moim zdaniem 500+ można rozumieć jako inwestycje, nawet jeśli w statystyce publicznej ten wydatek jest ujmowany inaczej. Do inwestycji nie zaliczamy też formalnie wydatków na żłobki, choć badania Jamesa Heckmana pokazują, że te wydatki mają bardzo wysokie stopy zwrotu.
RT: Istnieją powody generowania długu publicznego, które można teoretycznie uzasadnić. Ale rzeczywistość jest inna. Wedle jednego z badań tylko 4 proc. długu publicznego w gospodarkach rozwiniętych ma związek z inwestycjami. To samo widzimy w Polsce. My nie generujemy długu na inwestycje, tylko na 500+ na każde dziecko, na trzynastki i czternastki emerytalne, a teraz na bon turystyczny. Realia są takie, że to nie ekonomiści decydują o tym, na co idą publiczne pieniądze, tylko politycy.
W tym lub w przyszłym roku dług publiczny Polski przekroczy 60 proc. PKB, licząc zgodnie z metodologią UE. Na takim poziomie umieszczony jest konstytucyjny limit zadłużenia, a próg ostrożnościowy z ustawy o finansach publicznych jest nawet niżej, na poziomie 55 proc. PKB. Ich przekroczenie wymusiłoby z dnia na dzień cięcie wydatków. Ale te limity odnoszą się do długu liczonego zgodnie z metodologią krajową. Toteż rząd robi wszystko, żeby tak liczony dług tych poziomów nie osiągnął. Skoro dług rośnie, a reguły fiskalne tylko sprzyjają kreatywnej księgowości, to może te reguły trzeba usunąć?
JS: Nie byłbym za ich usunięciem, tylko za modyfikacją. Najważniejszą jest ujednolicenie krajowej definicji sektora publicznego z definicją unijną. Dopiero wtedy jakiekolwiek reguły będą miały sens. Teraz konstytucyjny limit długu de facto jest fikcją, bo można wydatki wypychać poza krajową definicję długu. Obecny rząd w trakcie kryzysu robi to na masową skalę, ale robiły to też poprzednie rządy. Ale ujednolicenie definicji sektora publicznego musi iść w parze z dostosowaniem reguł fiskalnych do nowych okoliczności. Żaden rząd nie zgodzi się na to, żeby zmienić definicje, jeśli automatycznie sprawi to, że złamiemy konstytucyjny limit długu. Dlatego proponuję, by limit podwyższyć do 90 proc. PKB.
RT:. Ucieszyłbym się z ujednolicenia definicji. Ale nawet po tym każda reguła fiskalna będzie jakoś sprzyjała kreatywnej księgowości. To nie jest tylko problem Polski. Stąd bliski jest mi argument Stefana Kawalca, że wbrew pozorom te polskie reguły nie są takie złe. Politycy naprawdę uważają, żeby nie przekroczyć konstytucyjnego limitu długu. I choć robią to, nacjonalizując OFE i wypychając wydatki do instytucji poza sektorem budżetowym, to nie jest to dla nich bezkosztowe. Z kolei to, że reguły można nieco nagiąć, nadaje im pewnej elastyczności. Tego, co proponuje Jakub, już próbowaliśmy po nacjonalizacji OFE. Wprowadzono wtedy stabilizującą regułę wydatkową, która miała sprawić, że w przyszłości nie będziemy nawet zbliżać się do 60 proc. PKB. Dekadę później znów dobiliśmy do tego progu, a SRW została de facto zdemontowana. Kolejna zmiana reguł nie daje nadziei, że coś się w tej kwestii poprawi.
