Andrzej Wojtyna: Czy NIK zagraża niezależności NBP

Domagając się usunięcia krytycznych uwag oraz zaleceń zawartych w przygotowanej przez NIK ocenie „Wykonania założeń polityki pieniężnej w 2022 r.”, prezes NBP i sześcioro innych członków RPP potwierdziło, że w sposób niewłaściwy, a nawet niebezpieczny interpretuje istotę niezależności banku centralnego. Staje się coraz bardziej jasne, że sygnatariusze listu do przewodniczącego sejmowej Komisji Finansów Publicznych chcieliby traktować tę zasadę jako wygodne ograniczenie własnej odpowiedzialności za podejmowane i niepodejmowane działania czy decyzje.

Sytuacja jest osobliwa, bo obydwie strony instytucjonalnego konfliktu, który nie wiadomo jeszcze, jak i kiedy zostanie rozwiązany, powołują się na zasadę niezależności w wykonywaniu swoich konstytucyjnych funkcji i zadań. Daleko idącą reakcję NBP w obronie rzekomo zagrożonej niezależności własnej można by próbować zrozumieć, a nawet usprawiedliwiać, gdyby:

a) oceny i rekomendacje NIK jednoznacznie wykraczały poza mandat tej instytucji;

b) NBP po raz pierwszy został objęty podobną kontrolą;

c) nie było tak silnej rozbieżności między podstawowymi celami jakościowymi przyjętymi w Konstytucji RP i w ustawie o NBP (stabilność cen, dbanie o wartość pieniądza) oraz celem inflacyjnym (2,5 proc. +/- 1 pkt proc.) a rzeczywistą inflacją kilkakrotnie go przekraczającą.

Złamanie monopolu

Nowa sytuacja konfliktowa to coś znacznie więcej niż tylko osobliwy, interesujący przypadek dla prawników konstytucjonalistów i dla politologów. Jej znaczenie polega na tym, że krytyczna ocena ze strony NIK, nawet jeśli w ogólnej wymowie stonowana, podważyła komunikacyjny monopol Adama Glapińskiego w zakresie upowszechniania własnego rozumienia miejsca banku centralnego, a zwłaszcza jego prezesa zarówno w strukturze instytucjonalnej gospodarki, jak i władzy politycznej. Niepokojące i przede wszystkim irytujące może być dla prezesa NBP to, że uwagi krytyczne pojawiły się ze strony innej kluczowej instytucji, której niezależność, według pierwotnego zamysłu „centrali”, miała być prawdopodobnie również elementem procesu konsolidowania obecnej władzy politycznej. Można mieć nadzieję, że dzięki nieoczekiwanie krytycznemu raportowi NIK przyhamowany zostanie, przynajmniej na jakiś czas, niebezpieczny dla przyszłości gospodarki Polski proces degradacji instytucjonalnej NBP, który przekładałby się na dalszy spadek zaufania społecznego do banku centralnego jako strażnika stabilności cen. Spadek zaufania ma nie tylko poważne skutki długookresowe. Obniża on też wiarygodność bieżącej polityki pieniężnej, wydłużając proces dezinflacji i podnosząc jego łączny koszt w postaci utraconej części PKB.

Mimo zmieniających się przez lata uwarunkowań, zasada niezależności banku centralnego, która w latach 90. została szeroko zaakceptowana przez kraje na różnych poziomach rozwoju, nadal zachowuje aktualność i bardzo rzadko jest kwestionowana na gruncie teoretycznym czy praktycznym. Nadrzędny jej cel pozostaje ten sam: to wyłączenie polityki pieniężnej, od której w decydującej mierze zależy stabilność makroekonomiczna i w znacznym stopniu stabilność makrofinansowa, z oddziaływania krótkookresowych czynników politycznych, głównie z cyklu wyborczego.

Chcąc nadać jej bardziej praktyczny wymiar, zasadę tę powiązano w większości krajów ze strategią bezpośredniego celu inflacyjnego. Co istotne, za niezbędne uznano to, by zasada niezależności banku centralnego była od początku częścią szerszego rozwiązania instytucjonalnego obejmującego też zasadę przejrzystości prowadzonej przezeń polityki i zasadę poddania go demokratycznej kontroli (accountability). U podstaw tego rozwiązania leżało przekonanie, że bankowi centralnemu nie uda się na dłuższą metę zachować niezależności, jeśli zasadzie tej nie zapewni się szerokiego poparcia społecznego.

Lapidarny opis znaczenia tych trzech elementów dla długookresowych celów i realizowanej strategii polityki pieniężnej można znaleźć na stronie internetowej Fedu: „Komitet Otwartego Rynku stara się wyjaśnić społeczeństwu decyzje podejmowane w ramach polityki pieniężnej w możliwie najbardziej klarowny sposób. Ułatwia to gospodarstwom domowym i przedsiębiorstwom podejmowanie właściwych decyzji, ogranicza niepewność ekonomiczną i finansową, zwiększa efektywność polityki pieniężnej, wzmacnia transparentność i publiczną kontrolę, co jest istotne w demokratycznym społeczeństwie”.

Reakcja na raport

Jak z perspektywy zadeklarowanych przez Fed zasad wygląda praktyka NBP, a w szczególności reakcja większości członków RPP na wynik kontroli NIK? Reakcja ta jest godna ubolewania ze względu zarówno na konfrontacyjny styl, jak i absurdalność argumentów. Ale nie jest zaskakująca w świetle innych wypowiedzi prezesa NBP w roku objętym kontrolą NIK. Najwyraźniej chciałby on, żeby w jego przypadku zasada niezależności banku centralnego oznaczała brak jakiejkolwiek poważniejszej odpowiedzialności przedmiotowej i podmiotowej lub wolność od ograniczeń zarówno zewnętrznych, jak i wewnątrz NBP, przy czym wolność sprowadzałaby się wówczas głównie do podejmowania błędnych decyzji (z wyjątkiem dotyczących własnego wynagrodzenia).

Całkowitą swobodą manewru prezes NBP jednak nie dysponuje, czemu według niego winnych jest w dużej mierze troje członków RPP „przysłanych przez Senat”, jak ich zgrabnie ostatnio określił. Dlatego stara się, aby jego comiesięczne występy były nie tylko źródłem artystycznej satysfakcji dla siebie samego, lecz aby je dodatkowo traktować jako autorski sposób respektowania zasady poddania banku centralnego demokratycznej ocenie.

W tej sytuacji specyficzną formę przybiera również zasada transparentności. Nie chodzi tu bynajmniej o klarowne przedstawianie głównych dylematów gospodarczych i uzasadnienie podejmowanych decyzji. Miarą przejrzystości działań banku centralnego jest dla prezesa raczej zakres dzielenia się z otoczeniem historyjkami o wybranych aspektach działania jego gospodarstwa domowego.

Gdyby prezes wraz z RPP-6 w sposób właściwy rozumieli sens zasady niezależności banku centralnego i ją akceptowali, powinni zachować się w reakcji na raport NIK całkiem inaczej. Po zapoznaniu się z dokumentem NIK uważam, że zawarte w nim argumenty, oceny i rekomendacje są, ogólnie rzecz biorąc, trafne i zgodne z celami NBP oraz interesem publicznym. Trudno też w nim doszukać się przesłanek sugerujących, że dokument nie został przygotowany w dobrej wierze i zgodnie z obowiązującymi przepisami, niezależnie od skomplikowanych relacji prezesa NIK z obecną władzą.

Tak więc NBP powinien być raczej wdzięczny, że kontrolerzy wychwycili pewne błędy i niedociągnięcia i zaproponowali środki zaradcze. A jeśli prezesa i RPP-6 nie było stać na pozytywną reakcję, to należało przynajmniej zbudować kontrargumenty pozwalające uniknąć kolejnej kompromitacji osłabiającej i tak już mocno nadwątloną ich wiarygodność. Spośród argumentów z listu-zażalenia dwa wątki pretendują do statusu kompromitujących dla NBP. Pierwszy wynika z omówionego powyżej niezrozumienia zasady niezależności banku centralnego. Karkołomnym zabiegiem interpretacyjnym jest traktowanie uwag i zaleceń wysuniętych przez instytucję, której konstytucyjnym zadaniem jest kontrolowanie działalności organów administracji rządowej i NBP, jako podpadających pod zastrzeżenia formułowane przez EBC. Nie ma podstaw, aby uznać zawarte w dokumencie NIK wnioski pokontrolne za „nierespektowanie zakazu wydawania instrukcji krajowemu bankowi centralnemu” lub za „utrudnianie realizacji zadań związanych z uczestnictwem krajowego banku centralnego w ESBC”. Sens obawy EBC dotyczy sytuacji, w której to rząd, a nie organy mające go kontrolować, próbowałby wywierać polityczną presję mającą skłonić bank centralny do prowadzenia niezgodnej z celem inflacyjnym, zbyt łagodnej polityki pieniężnej. NBP miałby więc prawo poskarżyć się na NIK, gdyby zawarte w raporcie rekomendacje były niezgodne z obowiązkiem wywiązywania się banku centralnego z nadrzędnego konstytucyjnego i ustawowego obowiązku.

Hipokryzja

Z kolei drugi wątek argumentacji prezesa NBP i RPP-6 jest w swej wymowie wręcz komiczny przez zawartą w nim dużą dozę niekonsekwencji i hipokryzji. Hipokryzja polega na tym, że linia obrony czy raczej kontrataku na NIK została oparta na autorytecie instytucji strefy euro w okresie, gdy z każdym miesiącem przybliżania się do wyborów retoryka Adama Glapińskiego staje się coraz bardziej upolityczniona, „suwerennościowa” i otwarcie antyunijna. To więc kolejny etap w procesie umacniania swojej własnej pozycji w NBP kosztem malejącej wiarygodności banku centralnego i w efekcie kosztem gospodarki i społeczeństwa. Prezes podpiera się opiniami EBC, gdy głosi „prawdy” w rodzaju, że będąc w strefie euro, rozwijalibyśmy się o połowę wolniej, a środki z KPO właściwie są nam niepotrzebne.

Jeśli autorzy listu-zażalenia na NIK nagle tak bardzo zgadzają się z zaleceniami Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) i zapisów traktatowych, to powinni zwrócić się do EBC i innych instytucji unijnych lub/i do takich organizacji międzynarodowych jak MFW, BIS czy OECD z prośbą o przygotowanie raportu, który by pokazał, czy ustalenia kontrolne NIK rzeczywiście podważają niezależność NBP.

Moim zdaniem prezes NBP i RPP-6 mają i tak dużo szczęścia, że kontrola NIK odnosi się tylko do wykonania założeń polityki pieniężnej, i to w konkretnym roku. Można by bowiem przyjąć, że wobec słabości innych mechanizmów poddawania NBP demokratycznej ocenie, opinie i zalecenia NIK powinny odnosić się do całej jego działalności. Trzeba bowiem pamiętać, że we współczesnych warunkach pojęcie polityki banku centralnego jest zdecydowanie szersze niż pojęcie polityki pieniężnej. Przy tym szerszym podejściu NIK mógłby też odnieść się do takich kwestii, jak koordynacja z polityką fiskalną oraz makro- i mikroostrożnościową, a nawet do przestrzegania zasady pełnej apolityczności.

Należałoby rozważyć, czy w przyszłości raport NIK o wykonaniu budżetu i o wykonaniu „Założeń polityki pieniężnej” nie powinny zostać poprzedzone spajającym je rozdziałem. Byłby on poświęcony ocenie wpływu polityki pieniężnej na stopień osiągnięcia celów budżetowych i wpływowi sytuacji budżetowej na politykę pieniężną i realizację celu inflacyjnego.

Przy obecnym węższym rozwiązaniu NBP w dużym stopniu „kontroluje kontrolującego”, bo to organy banku centralnego decydują o kształcie „Założeń”. Jeśli organy te z określonych powodów nie wywiązują się należycie ze swoich funkcji, to pojawia się silny bodziec, aby dokument ten był maksymalnie lakoniczny, umożliwiający różne interpretacje i pomijający trudne wątki i wyzwania.

Rola doradców

Wyobraźmy sobie też, co by było, gdyby kontrola NIK obejmowała okres do końca czerwca 2023 r. Wtedy przedmiotem oceny powinny by stać się także nowe, „banerowo-obwoźne” formy komunikacji, a ściślej dezinformacji prowadzonej przez NBP. Bardzo ciekawy może się więc okazać raport NIK za 2023 r., tym bardziej że do wyborów jeszcze kilka miesięcy, a i po nich prezes NBP będzie miał zapewne dużo do powiedzenia.

Warto zauważyć, że reakcja prezesa i RPP-6 na raport NIK otwiera nowe pole do popisu dla prof. Leona Podkaminera, pełniącego bardzo ważną funkcję Bezwarunkowego Obrońcy Pozycji, Poglądów i Wizerunku Prezesa NBP, mimo że zatrudnionego oficjalnie na skromnym, jednym z kilkunastu, stanowisk jego doradców. Bardzo pouczająca byłaby zresztą informacja, czy i w jakim zakresie doradcy prezesa uczestniczyli w przygotowaniu listu-zażalenia do Sejmu na opinię NIK, a w szczególności, kto był autorem pomysłu, by w konflikcie z NIK szukać wsparcia w rozwiązaniach instytucjonalnych strefy euro.

Trudno spodziewać się oczywiście wyjaśnienia w tej sprawie, gdyż w ramach „doktryny obronnej” prof. Podkaminera jakiekolwiek pytania i wątpliwości są z góry zaliczane do kategorii „ujadanie na prezesa”, a ich autorzy do kategorii „krytykanci”. Jestem natomiast ciekaw, czy w ramach swojej funkcji prof. Podkaminer do kategorii tych zaliczy publicznie także raport NIK i jego autorów.