Michał Kurtyka: Wyzwania pakietu zimowego

Zestaw ośmiu projektów aktów legislacyjnych (nowych i nowelizowanych) dotyczących energii, które Komisja Europejska opublikowała 30 listopada 2016 r., stanowi jedną z najbardziej kompleksowych propozycji w historii unijnego prawodawstwa. Łącznie z dokumentami towarzyszącymi to kilka tysięcy stron, które odnoszą się zarówno do bardzo technicznych przepisów, jak i do ogólnie zarysowanych ambicji i kierunków działania, które KE planuje podjąć w najbliższych latach.

Można się spodziewać, że wraz z przedstawionym w lipcu ambitnym planem prezydencji estońskiej o szybkich pracach legislacyjnych w drugim półroczu 2017 r., pakiet ten – nazwany w ostatniej chwili, i nieco na wyrost „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków", a potocznie nazywany Pakietem Zimowym – będzie przedmiotem burzliwych dyskusji. Zaproponowane w pakiecie rozwiązania dotykają kluczowych kwestii dla europejskiego systemu elektroenergetycznego.

Przesądzą o kształcie ewolucji rynku energii, redefiniując sposób, w jaki będziemy handlować energią elektryczną. Określą, ile będzie ona kosztować gospodarstwa domowe i przemysł, czy i jakie powstaną nowe instalacje energetyczne. Jest to zatem dyskusja mająca bardzo szerokie konsekwencje z perspektywy państw członkowskich. Propozycje pakietu zmuszają nas do postawienia kilku zasadniczych pytań dotyczących rynku wewnętrznego energii elektrycznej w Unii Europejskiej.

Jaki konsument

Po pierwsze, jaki impuls chcemy nadać architekturze rynku energii w UE i w Polsce? Newralgiczne akty prawne pakietu – rozporządzenie i dyrektywa odnoszące się do konstrukcji rynku – poruszają kluczowe kwestie, z którymi mamy do czynienia, kształtując rynek energii. W szczególności to rola odbiorcy na tym rynku, zasady tworzenia cen, miejsce odnawialnych źródeł energii w systemie energetycznym, jego stabilność, wreszcie – kierunki innowacji.

Jest generalnie zgoda co do tego, że postulowany przez pakiet proces zwiększania roli konsumenta w systemie energetycznym będzie postępował. Bardziej aktywny i świadomy odbiorca daje szanse obniżki kosztów energii i sięgnięcia po niewykorzystany dotychczas potencjał w energetyce. Automatyzacja i cyfryzacja energetyki, znaczący postęp technologiczny, coraz bardziej efektywne wykorzystywanie źródeł i indywidualne systemy wytwarzania, przechowywania i optymalizacji energii sprzyjają aktywnej roli odbiorców.

Pojawia się jednak wątpliwość: czy od przyszłego odbiorcy nie oczekujemy za wiele? Czy wizja milionów aktywnych klientów masowo uczestniczących w rynku energii, dostosowując w ciągu dnia swoje zachowania konsumenckie do dynamicznie zmieniających się warunków w systemie, a co za tym idzie, także i do cen energii elektrycznej, to nie nadmiernie ambitna wizja? Położenie akcentów na aktywność rynkową konsumentów nie oznacza – ze względu na cechy tego rynku, wymagające stałej uwagi, obecności, jak również pewnej wiedzy i kompetencji – że będą oni rzeczywiście aktywni.

Również polskie doświadczenia ze zróżnicowanymi taryfami nocnymi i weekendowymi pokazują, że część odbiorców nie angażuje się, oczekuje jedynie stabilności dostaw energii i rozsądnych cen. Nie może to jednak prowadzić do rezygnacji z poszukiwania ścieżek rozwoju i nowych ról dla profesjonalnej energetyki, dla której kwestia opłacalności i sygnałów cenowych jest fundamentalna.

Tymczasem w tym zakresie, w szczególności jeżeli chodzi o kluczowe kwestie sposobu tworzenia cen, pakiet nie daje jasnej odpowiedzi, jaka ma być docelowa wizja.

Wiele przepisów idzie w kierunku umożliwienia jak największej amplitudy cen rynkowych, szczególnie w okresach niedoborów (tzw. scarcity pricing) dla równoważenia podaży i popytu, w ramach koncepcji, która jest bliska niemieckiej i skandynawskiej wizji rynku. Według niej odpowiednio wysokie skoki cenowe mają być na tyle silnym źródłem zachęt, by uzasadniać nowe inwestycje.

Z drugiej strony pakiet po raz pierwszy dopuszcza explicite powstanie rynków mocy rozumianych jako możliwość zakontraktowania gotowości do wyprodukowania energii (jakkolwiek obwarowując je niesłychanie restrykcyjnymi ramami), redukujących ryzyko inwestycyjne, co bliższe jest podejściu brytyjskiemu, francuskiemu i polskiemu.

Obydwie te koncepcje nie są pozbawione wyzwań. Nie jest jasne, czy rozchwianie cen nie przyniesie odbiorcom więcej niepewności, niż da sygnałów inwestycyjnych wytwórcom. Pozostaje też niepewność co do reakcji rynku na pierwsze aukcje mocy.

Rozważając integrację systemów energetycznych na poziomie UE, musimy wziąć pod uwagę uwarunkowania, które kształtują system energetyczny poszczególnych państw. Warto zwrócić uwagę, że w Polsce rośnie zapotrzebowanie na energię. Skończyły się historyczne rezerwy mocy. Dlatego niezbędne staje się powstanie nowych źródeł lub zasadnicza modernizacja istniejących. Okazuje się również, że ceny dla przemysłu, w szczególności energochłonnego, są już na poziomie cen u sąsiadów, a dla gospodarstw domowych udział kosztów energii w budżetach należy do jednego z najwyższych w Europie.

To sytuacja zupełnie inna niż np. w Niemczech, gdzie zapotrzebowanie w najlepszym razie będzie utrzymywać się na tym samym poziomie, gdzie występują znaczące nadwyżki mocy wytwórczych, a gospodarstwa domowe są relatywnie mniej obciążone kosztami energii niż polskie. Społeczeństwo niemieckie jest również gotowe ponosić ogromne koszty transformacji energetycznej oraz wsparcia przemysłu.

Czy zatem jeden zunifikowany system cenotwórstwa będzie dla nas wszystkich odpowiedni? Czy nie powinniśmy zróżnicować tych zasad w zależności od sytuacji kraju i jego potrzeb? Ale w takim razie, jaki powinien być, i czy w ogóle powinien istnieć, wspólny mianownik pomiędzy różnymi systemami?

Musimy zaprojektować mechanizmy, które doprowadzą do wywarcia presji na oferowanie energii elektrycznej po cenach odzwierciedlających jej krańcowy koszt wytwarzania, oferowania mocy i przesyłu, jak również będą wspierały ich obniżanie.

Urynkowienie źródeł odnawialnych

Pakiet porusza również inną kluczową kwestię dotyczącą prawidłowego funkcjonowania rynku, jaką jest wspieranie źródeł odnawialnych. Generalnie zmierza w dobrą stronę, postulując ich urynkowienie i integrację z tradycyjnymi źródłami. Odchodzi od pierwszeństwa dostępu do sieci i wprowadza obowiązek samodzielnego bilansowania OZE, jednak tylko dla nowych instalacji. Takie wkomponowanie odnawialnych źródeł energii do systemu to dobry kierunek, jeśli mamy zachować jego stabilność, gdy Europa planuje znacząco zwiększyć udział energetyki odnawialnej.

Trzeba tu zauważyć, że bardzo znaczące wielkości mocy z wiatru i fotowoltaiki, już dziś zainstalowane np. u naszego zachodniego sąsiada, których koszty stałe zostały opłacone hojnymi systemami wsparcia, będą na rynku energii obecne jeszcze przez wiele lat, a produkowana przez nie energia o koszcie krańcowym bliskim zeru przez te lata nie będzie neutralna wobec polskiego rynku. Już dzisiaj silny wiatr na północy Niemiec powoduje przepływy nieplanowe (czasem zwane przepływami kołowymi) zakłócające funkcjonowanie polskich sieci. Dalsze zwiększanie udziału źródeł niestabilnych, pod nieobecność odpowiednio skoordynowanych zdolności przesyłowych, będzie nieustającym wyzwaniem dla sąsiadujących, a przecież połączonych synchronicznie systemów. W konsekwencji również dla rynków, co również musimy brać pod uwagę, projektując dla nich rozwiązania.

Po drugie, pakiet proponuje znaczącą modyfikację relacji w obszarze energii pomiędzy państwami członkowskimi a UE, którą w sensie instytucjonalnym reprezentuje Komisja Europejska. Zgodnie z jego zapisami, państwa członkowskie miałyby się zrzec części swoich prerogatyw, przekazując je na poziom Komisji bądź nowo utworzonych struktur regionalnych przez nią nadzorowanych. Dotyczy to tak fundamentalnych kwestii, jak kształtowanie stref cenowych czy zarządzanie funkcjonowaniem systemów elektroenergetycznych w ramach tzw. regionalnych centrów operacyjnych, w skrócie ROC.

Pakiet postuluje również dalsze „uwspólnotowienie" decyzji regulacyjnych poprzez wzmocnienie roli agencji europejskich regulatorów ACER, nadając jej szersze uprawnienia do inicjowania działań i częstszego wydawania decyzji przełamujących brak jednomyślności pomiędzy regulatorami państw członkowskich.

Można argumentować, że te zmiany pozwolą na rozwiązanie części bolączek charakteryzujących dzisiejsze funkcjonowanie rynku europejskiego, np. wspomnianych przepływów kołowych, które destabilizują funkcjonowanie sieci w Polsce i kilku innych krajach Europy Środkowej. Jednakże rezygnacja ze środków kształtowania polityki energetycznej znajdujących się w dyspozycji państw może doprowadzić do pogorszenia bezpieczeństwa energetycznego Europejczyków.

Ryzykujemy rozmycie odpowiedzialności za nieprzerwane dostawy energii. I w tym kontekście propozycja powołania regionalnych centrów, nadrzędnych w stosunku do krajowych operatorów, jest w przedstawionym przez Komisję kształcie nie do zaakceptowania.

Również próba wprowadzenia zasady, że w sytuacji niedoboru energii będzie ona kierowana do tych odbiorców, którzy są gotowi najwięcej za nią zapłacić, stoi w sprzeczności z interesem odbiorców słabszych i wrażliwych, chociażby szpitali, dla których dostępność energii elektrycznej nie może być mierzona tylko w kategoriach ekonomicznych.

Stoi też w sprzeczności ze społecznymi oczekiwaniami odnośnie do energii elektrycznej, bowiem nie wyobrażamy sobie, żeby mogło jej zabraknąć także dla odbiorców biedniejszych czy mieszkających w słabiej rozwiniętych regionach.

Po trzecie wreszcie, newralgicznym filtrem, przez który analizujemy propozycje pakietu, jest traktatowa zdolność państw członkowskich do samodzielnego kształtowania swoich polityk i koszyków energetycznych. To zapisane w traktacie lizbońskim prawo jest jednym z fundamentów, na których opiera się współczesna, funkcjonalnie rozumiana suwerenność energetyczna państw narodowych.

Każde państwo ma prawo do doboru własnego wachlarza technologii wytwórczych. Polska od lat postuluje utrzymanie zasady neutralności technologicznej na rynku energii. I w tym kontekście argumentujemy, że np. proponowane przez pakiet ograniczenie możliwości stosowania mechanizmów mocowych wyłącznie do źródeł o emisyjności poniżej 550 g CO2 na kWh powinno być zmodyfikowane. Tym bardziej że właściwym instrumentem regulującym kwestię ograniczenia udziału węglowodorów w europejskim koszyku paliwowym jest przygotowywana obecnie zmiana dyrektywy o europejskim systemie handlu emisjami gazów cieplarnianych (ETS).

W obronie biomasy

Daleko idące są również propozycje zmniejszenia znaczenia biomasy poprzez ograniczenie możliwości jej zaliczania do kategorii OZE dla mocy przekraczających 20 MW z wyjątkiem wysokosprawnej kogeneracji. Jeszcze kilka lat temu biomasa była uznawana za technologię OZE równorzędną z wiatrem i słońcem. Wiele krajów europejskich, wśród nich Polska, uważa, że takie lokalne źródło odnawialnej energii ma swoje znaczące miejsce i powinno być dobrze wykorzystane.

Odpowiedzi na powyższe pytania, które przybiorą postać rozwiązań legislacyjnych, przesądzą w znacznym stopniu o pozycji konkurencyjnej narodowych systemów energetycznych oraz wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących w oparciu o nie, a zatem również – o konkurencyjności gospodarek narodowych. Także o ogólnej konkurencyjności gospodarki europejskiej w procesie globalizacji.