Państwo, które nic nie wie

Najważniejsze decyzje dotyczące regulacji gospodarczych i społecznych w Polsce nie są podejmowane na podstawie analiz i faktów. Wobec częstego braku wiarygodnych danych decydenci kierują się wyłącznie wewnętrznym przeświadczeniem. W rezultacie kierunek zmian mających konsekwencje nie tylko dla obecnych, ale i przyszłych pokoleń jest dyktowany... pospolitym widzimisię osób stojących u steru.

Dowody? Wystarczy zajrzeć do ocen skutków regulacji (OSR), które mają odpowiadać na pytania dotyczące celowości zmian legislacyjnych. Oto kilka przykładów, zaczerpniętych z projektów ustaw uchwalonych w ostatnich kilku latach:

– Jaki wpływ na rynek pracy może mieć zniesienie niższego progu płacy minimalnej dla pracowników o całkowitym stażu do jednego roku? „Brak jest możliwości dokonania oceny projektowanej regulacji".

– Jak wprowadzenie podzielonej płatności VAT odbije się na płynności finansowej polskich firm? „Zróżnicowana sytuacja przedsiębiorstw oraz brak szczegółowych danych w skali mikro skutkują brakiem możliwości wyliczenia kosztów wprost".

– Jak na skutkach finansowych zniesienia limitu składek emerytalnej i rentowej (tzw. 30-krotności) odbiłby się efekt wzmożonego przechodzenia z umowy o pracę na samozatrudnienie? „Niemożliwe do oszacowania są skutki ewentualnego arbitrażu na rynku pracy". Itd.

Uboga wiedza o rynku pracy

Nie może być inaczej, bowiem dysponujemy zadziwiająco skromnymi danymi dotyczącymi najważniejszych zagadnień społeczno-ekonomicznych, które są niezbędne do racjonalnego podejmowania kluczowych decyzji. Kilka lat temu wiodącą kwestią było nadużywanie umów cywilnoprawnych, jednak nikt nie wiedział, dla ilu osób stanowiły one główne źródło utrzymania.

Dane Ministerstwa Finansów nie zgadzały się z tymi, jakie raportował ZUS. GUS długo na ten temat milczał. Jeszcze inne szacunki przedstawiała Państwowa Inspekcja Pracy. Dzięki poprawie sytuacji na rynku pracy temat przycichł, ale spójności danych nadal brak. Na przykład szacunki za 2016 r., w zależności od źródła, zawierają się w przedziale od 479 tys. do 1,25 mln osób.

Pół biedy, że niewiele wiemy o problemach z przeszłości. Mamy jednak także kłopot z wiarygodną oceną skali tak aktualnych zjawisk, jak imigracja zarobkowa do Polski. Na podstawie danych na temat liczby zarejestrowanych oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi oraz wydanych pozwoleń na pracę można byłoby wnioskować, że w 2017 r. pracowało w Polsce 2,1 mln cudzoziemców, z czego 1,7 mln na umowach wymagających zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych. Ale w rejestrach ZUS figuruje tylko 440 tys. pracowników z zagranicy. Gdzie podziała się reszta? Możemy się jedynie domyślać, ilu z nich zasiliło szarą strefę, a jaka część potraktowała nasz kraj jako przystanek w dalszej drodze na zachód. Ponadto niektórzy przebywają tu tylko przez kilka miesięcy, a inni spędzają niemal rok.

Problem nie polega wcale na tym, że dane są gromadzone w sposób nierzetelny. Poszczególne instytucje publikują nierzadko bardzo szczegółowe statystyki, jednak dotyczą one wyłącznie określonych wycinków szerszego zjawiska imigracji zarobkowej, których w żaden sposób nie da się połączyć w spójną całość. Innymi słowy, brak zintegrowanego systemu gromadzenia danych o imigrantach.

Niemal zupełnie ślepe na zjawisko imigracji zarobkowej pozostają również prowadzone w Polsce badania aktywności ekonomicznej ludności (BAEL). Niesie to ze sobą bardzo poważne konsekwencje, takie jak zawyżanie szacowanego wkładu produktywności pracy do wzrostu PKB – jeśli bowiem nie widzimy pojawiających się dodatkowo pracowników, powstaje iluzja, że ta sama liczba zatrudnionych nagle zaczyna wytwarzać znacznie więcej.

BAEL przez wiele lat były źródłem najlepszych informacji na temat rynku pracy w skali całej polskiej gospodarki, lecz dziś ich wartość dramatycznie maleje. Prowadzi to do sytuacji, gdzie oficjalne założenia makroekonomiczne polskiego rządu będące podstawą prac nad budżetem państwa zakładają stagnację poziomu zatrudnienia, choć w rzeczywistości on przyzwoicie rośnie.

Kolejnym tematem niezmiennie rozpalającym społeczne emocje są płace. O nich też wiemy mało. Co miesiąc GUS publikuje dane o przeciętnym wynagrodzeniu w sektorze przedsiębiorstw. To jest jednak tylko wycinek, obejmujący obecnie ledwo 40 proc. polskiego rynku pracy. Dotyczą one osób pracujących w firmach zatrudniających więcej niż dziewięć osób, co z natury rzeczy zawyża wynik w stosunku do średniej dla całego kraju. Co kwartał poznajemy dane o przeciętnej płacy w gospodarce narodowej, lecz ta kategoria wciąż obejmuje tylko 58 proc. zatrudnionych.

Nadal posługujemy się tylko wskaźnikiem średniego wynagrodzenia, który ze zrozumiałych względów jest poddawany krytyce jako mniej miarodajny niż mediana oraz informacje na temat pełnego rozkładu dochodów z pracy. M.in. w USA mediana jest najczęściej analizowanym wskaźnikiem płacowym – w odniesieniu do niektórych kategorii jest ona podawana nawet w częstotliwości kwartalnej.

Tymczasem w Polsce informację o medianie publikuje się co dwa lata, z rocznym poślizgiem. Najaktualniejsze dostępne dane na temat mediany płac w naszym kraju dotyczą października 2016 r., a poznaliśmy je dopiero pod koniec ubiegłego roku.

Niespójność danych

Problemów przysparzać może odpowiedź nawet na tak proste i zarazem ważne pytania, jak to, ile osób w Polsce jest wynagradzanych na poziomie płacy minimalnej lub niższym. Opierając się na najpełniejszych danych publikowanych przez GUS można twierdzić, że stanowią one 13 proc. zatrudnionych. Ale przy okazji dyskusji w Radzie Dialogu Społecznego na temat pracowniczych planów kapitałowych rząd przedstawił inne dane, z których wynika, że takich osób jest aż 27 proc.

Niespójność danych stwarza ogromne pole do relatywizacji i swobodnego żonglowania statystykami w celu dopasowania ich do wspierania aktualnie popieranej tezy. Nawet wyzbyci wszelkich uprzedzeń i działający w całkowicie dobrej wierze autorzy założeń ustawowych rozwiązań nie zawsze wiedzą, którym danym mogą najbardziej zaufać, a bywa też tak, że pewne dane nie są w ogóle dostępne.

Poszczególne instytucje publiczne stanowią osobne księstwa, z własnymi systemami statystycznymi, których zasoby są zazdrośnie strzeżone przed „obcymi" – nieważne, że pracującymi na rzecz tego samego państwa. Znane są anegdotyczne przypadki, gdy pewna instytucja publiczna wręcz domaga się zapłaty od drugiej za udostępnienie danych potrzebnych do analiz i prac koncepcyjnych. Wprowadzenie systemu wymiany informacji ZUS z Ministerstwem Finansów, będące dziedzictwem porzuconych prac nad jednolitą daniną, stanowi krok we właściwym kierunku. Ale aby uzdrowić sytuację, takich kolejnych kroków potrzeba jeszcze wiele.