G-20 czyli światowy rząd?

Osiem lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej sprawiło, ze „osłuchaliśmy się" – każdy w różnym oczywiście stopniu – z elementarną tematyką integracji europejskiej. Zwłaszcza ubiegłoroczna prezydencja w UE przysporzyła nam dużo wiadomości o UE. Przeciętny Polak zapewne wie, że są różne grupy robocze, rady i szczyty, na których podejmuje się decyzje, a potem są one przekładane na prawo europejskie. A w tym jeszcze „macza palce" Komisja Europejska (tzw. „Bruksela"), a także coraz częściej Parlament Europejski.

Przeciętny Polak zdaje sobie sprawę, że nasze europejskie sprawy biegną w światowym otoczeniu. Wie, że są takie organizacje jak Narody Zjednoczone i ich agendy, może wymieni Bank Światowy i Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Jednak nawet dobrze wyedukowany Polak chyba nie wymieni w tym szeregu grupy G-20. Być może przeciętnemu Polakowi wiedza czym jest G-20 rzeczywiście nie jest potrzebna. Ale Polakowi, który chciałby nieco lepiej orientować się w sprawach międzynarodowych warto ową mglistą G-20 przybliżyć. Nie tylko dlatego, że 18-19 czerwca w Los Cabos (Meksyk) będzie miał miejsce „szczyt" szefów państw i rządów tej grupy. Warto, ponieważ spora część ekonomicznych rozwiązań i decyzji UE, które nas, Polaków dotyczą, jest pochodną rozstrzygnięć podejmowanych przez G-20.

G-20 to dość dziwny twór. Jest to grupa składająca się z 19 znaczących państw w gospodarce światowej oraz Unii Europejskiej. Należą do niej zarówno państwa wysoko rozwinięte (Australia, Francja, Japonia, Kanada, Niemcy, Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Włochy), jak i państwa, które szybko gonią tę pierwszą grupę (Arabia Saudyjska, Brazylia, Chiny, Indie, Indonezja, Meksyk, Republika Południowej Afryki, Rosja, Turcja). Ponadto, w pracach i obradach G-20 stale biorą udział przedstawiciele międzynarodowych instytucji finansowych (Bank Światowy, Bank Rozrachunków Międzynarodowych, Międzynarodowy Fundusz Walutowy), organizacji globalnych (Narody Zjednoczone, Organizacja Ekonomicznej Współpracy i Rozwoju) oraz innych instytucji i quasi-instytucji międzynarodowych (Komisja Europejska, Rada Stabilności Finansowej, przedstawiciel Przewodniczącego Rady Europejskiej UE. W tej ostatniej kategorii znajduje się Komitet Rozwoju Banku Światowego i MFW, którego przewodniczącym na dwa lata od jesieni 2011 został Marek Belka, prezes NBP. Na dokładkę, kraj sprawujący prezydencję w G-20 zazwyczaj doprasza gości do obrad. Tym sposobem pojawiają się okazjonalnie m.in. Szwajcaria, Hiszpania, Chile a także inne organizacje, np. Międzynarodowa Organizacja Pracy.

G-20 nie jest organizacją w rozumieniu prawa międzynarodowego – nie ma umowy międzynarodowej powołującej G-20. Jest to ugrupowanie - nieformalne „towarzystwo", które przez 13 lat działania stworzyło utrwaloną praktykę i zasady współdziałania. Nie ma siedziby, ani stałego sekretariatu – co rok prezydencję (przewodnictwo i koordynację prac) przejmuje inne państwo. Poprzednio była to Francja, obecnie Meksyk, a następna będzie Rosja.

Celem G-20 jest poszukiwanie rozwiązań regulacyjnych i wskazywanie pożądanych kierunków działań państw i organizacji międzynarodowych, które miałyby szanse nadać globalnej gospodarce lepszy ład, większą stabilność i lepsze perspektywy na długofalowy rozwój. G-20 nie może stanowić prawa i nie ma bezpośredniego wpływu na zachowania innych krajów, rządów, czy organizacji. G-20 grupuje jednak bardzo wpływowe państwa. Przez to ustalenia przyjęte przez G-20 na ogół udaje się przełożyć na zasady i praktykę współpracy międzynarodowej, na przykład w ramach legislacji europejskiej lub działań MFW. Dlaczego to udaje się? Bo jeśli główni udziałowcy w MFW na coś zgodzili się w ramach G-20, to jest im łatwo to samo przeforsować większością głosów w Radzie Dyrektorów MFW. Podobnie jeśli Komisja Europejska i największe państwa członkowskie UE coś uzgodniły w ramach G-20, to zazwyczaj udaje się przetransponować miękkie ustalenia G-20 na twarde prawo unijne.

Prace G-20 mają charakter wielopoziomowy. Toczą się na pięciu poziomach: szefów państw i rządów, ministrów finansów i prezesów banków centralnych, wiceministrów i wiceprezesów, grup roboczych, a wreszcie podgrup. Jeśli głowy państw postawiły jakiś problem jako zadanie do rozwiązania, to to jest on stopniowo rozbierany na czynniki pierwsze w dół drabiny. Na szczeblu grup i podgrup toczą się prace analityczne i planistyczne. Ich rezultaty są weryfikowane i modyfikowane w drodze powrotnej w górę drabiny, tak aby ostatecznie były przyjęte przez szefów państw.

Nasz kraj mieści się w dwudziestce największych gospodarek. Rozwijamy się najszybciej w UE. Ale nie angażujemy się w finansowanie rozwoju krajów ubogich

G-20 co roku zmienia swoją prezydencję – państwo przewodzące i koordynujące prace grupy. Roczny rytm prezydencji może tworzyć wrażenie, że roczny jest też cykl prac, gdyż każda prezydencja wyznacza sobie priorytety – obszary, na których chce skoncentrować prace. Jednak rzeczywistość jest inna, ponieważ różne problemy i prace mają różny horyzont ich realizacji. Podczas obecnej prezydencji Meksyku toczą się prace rozpoczęte w 2011 r. za przewodnictwa Francji (np. jak ograniczyć nadmierną zmienność cen surowców), a tegoroczny, meksykański priorytet stworzenia sieci wymiany doświadczeń w zakresie metodyki zarządzania ryzykiem katastrof naturalnych będzie na pewno realizowany jeszcze przez kolejne prezydencje. Dlatego od pewnego czasu G-20 zaczęło baczniej przyglądać się temu, jak realizowane są wcześniejsze ustalenia. Okazywało się bowiem, że kumulujące się prace bieżące absorbowały uczestników do tego stopnia, że tracili z oczu to, co należało wykonać wskutek już powziętych decyzji. To jest zresztą sytuacja wykorzystywana przez zwolenników powołania stałego sekretariatu G-20 jako argument na rzecz powierzenia zadania monitorowania wypełnienia zadań takiemu właśnie sekretariatowi.

Wprawdzie G-20 nie ma formalnego statutu, ani regulaminu pracy, ale działa regularnie. Oparciem jest praktyka, która wykształciła niepisane zasady i zwyczaje. Chyba najważniejszą zasadą jest osiąganie ustaleń w drodze kompromisu i jednomyślności. Główne ustalenia G-20 przybierają postać komunikatów, planów działań i programów przyjmowanych na posiedzeniach na szczeblu ministerialnym i szefów państw. Dokumenty te są uzgodnione przez wszystkich członków. Osiągnięcie jednomyślności jest czasochłonne i niekiedy kłopotliwe (ale znamy to przecież z UE albo ONZ...), jednak pozwala na zespolenie sił na uzgodnionych kierunkach działań.

Obecnie prace G-20 obejmują pięć obszarów, które w tym artykule można tylko zasygnalizować. Pierwsze cztery obszary prac prowadzone są od poziomu grup roboczych po szczebel przywódców państw tzw. ścieżką finansową – czyli przez struktury podległe ministrom finansów i szefom banków centralnych. Po pierwsze, próby koordynacji polityk gospodarczych w celu łagodzenia skutków kryzysu 2008-2009, zmniejszania ryzyka zarażenie się kryzysem w krajach peryferyjnych strefy euro przez inne regiony i określania dobrych warunków dla tworzenia miejsc pracy i wzrostu w skali globalnej.

Po drugie, nakreślanie kierunków poprawy w regulacjach sektora finansowego. Lepsze regulacje zmniejszają ryzyko popełnienia błędów przez krajowych nadzorców nad tym sektorem. Redukują także ryzyko niewłaściwych zachowań podmiotów sektora finansowego (banków, ubezpieczycieli).

Po trzecie, określanie pożądanych kierunków zmian w tzw. międzynarodowej architekturze finansowej. Ta architektura to globalne instytucje (Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Rada Stabilności Finansowej, Bank Światowy itd.), zasady na jakich one działają, a także relacje między nimi i państwami członkowskimi.

Po czwarte, w obszarze surowców, energii i bezpieczeństwa żywnościowego – analizowanie i ocena źródeł zbyt dużej ostatnio zmienności cen, tendencje na rynkach surowcowych, ryzyka płynące z nadmiernej zmienności cen dla wzrostu w gospodarce światowej i w jej segmentach, wpływ zmian cen na rozwój w krajach słabiej rozwiniętych.

Piątym obszarem są zagadnienia obecne tylko na poziomie przywódców państw - sprawy o dużym kalibrze politycznym, np. bieżące napięcia w stosunkach międzynarodowych. Prace nad nimi biegną poza ścieżką finansową, zazwyczaj włączeni są w nie ministrowie spraw zagranicznych lub najbliższe otoczenie premierów i prezydentów.

Jak ocenić działania G-20? Mimo krótkiego życia, ugrupowanie to ma kilka osiągnięć. Po pierwsze, sankcjonuje ono zwiększoną i stale rosnącą rolę tzw. wschodzących rynków (Emerging Markets). W obszarze gospodarki głos Chin jest tam tak samo uważnie słuchany, jak opinie Stanów Zjednoczonych. Po drugie, niektóre elementy działalności G-20 można uznać za próby koordynacji polityki ekonomicznej w skali globalnej. „Globalnego rządu" nie będzie, ale w obliczu skutków globalizacji skoordynowanie działań bywa pożyteczne. G-20 próbuje to robić. Wreszcie z całą pewnością można wskazać na szereg punktowych, konkretnych inicjatyw G-20, które stanowią próby zmieniania naszej rzeczywistości gospodarczej na lepsze. Np. nowe metody poprawiające nadzór nad sektorem bankowym powstawały ostatnio z inspiracji G-20.

Czy G-20 nie ma słabych stron? Ma, za taką można uznać niepisaną zasadę jednomyślności w osiąganiu ustaleń. Sprawia ona, że działania wyznaczane przez G-20 są najmniejszym wspólnym mianownikiem poglądów wszystkich członków. Dla pesymisty to mało ambitne, ale dla optymisty „lepsze coś, niż nic". Niektórzy krytykują sam fakt istnienia G-20 – brak podstaw prawno-międzynarodowych jej działania. A także nieistniejące kryteria wyłonienia członkostwa w tej grupie – wszak np. Niderlandy są większą gospodarką od Argentyny, a ta ostatnia ma status członka, a te pierwsze tylko bywają zapraszane od czasu do czasu.

Przyszłość G-20 jest nieco mglista. Wprawdzie można spodziewać się, że wschodzące rynki będą wzmacniały się, a rola starego „Zachodu" malała, jednak ów Zachód jest mimo pozornych wewnętrznych różnic dość jednolitą podgrupą. Powojenny ład światowy został stworzony na dominacji europejskich wartości i kultury z wiodącą rolą Stanów Zjednoczonych. Rosnące w siłę gospodarczą wschodzące rynki są zbiorem znacznie bardziej zróżnicowanym kulturowo i politycznie. Na razie nie mają aspiracji do przejmowania odpowiedzialności za losy gospodarki światowej. Ani Chiny, ani wszystkie BRICs razem wzięte nie kwapią się do sprawowania roli wiodącej w przemianach instytucji i regulacji globalnych, mimo że to one w czasie obecnego kryzysu dają większy przyrost produktu globalnego, niż cały Zachód. Zatem w bieżącej dekadzie zapewne wykształci się obraz gospodarki światowej znacznie bardziej wielobiegunowy, niż dotąd. G-20 jako całość prawdopodobnie stanie się bardziej reprezentatywna, ale nie wiadomo czy utrzyma swoją obecną skuteczność. Zdaniem autora, za 10-15 lat skuteczniejszym rozwiązaniem byłoby G-5, składające się ze Stanów Zjednoczonych, Chin, Unii Europejskiej jako kolektywu, Japonii i Indii. Międzynarodowe ciała zbiorowe, takie jak G-20, mają jednak skłonność do puchnięcia raczej, niż odchudzenia się, więc G-5 nie ma szans na spełnienie się.