Barbara D. zaadaptowała dom jednorodzinny na punkt przedszkolny. Zapomniała jednak o załatwianiu formalności. Po kilku latach w punkcie pojawił się powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Szybko dopatrzył się nieprawidłowości. Na właścicielkę nałożył szereg obowiązków. Nakazał też zamknąć punkt.
Jaka jest właściwa droga
Powiatowy inspektor ustalił, że w budynku działa punkt przedszkolny dla około 20 dzieci. Na poziomie parteru znajduje się szatnia, punkt socjalny, toaleta dla personelu, biuro, kuchnia i jedna sala. Natomiast na poddaszu dwie sale, łazienka i toaleta.
Czytaj także: Przedszkole może działać na parterze bloku
Dużym problemem jest dojazd do punktu przedszkolnego. Barbara D. wprawdzie poczyniła starania, by go wybudować, ale wykonanie drogi nie było właściwe.
Mianowicie złożyła wniosek do starostwa i uzyskała zgodę od ministra inwestycji i rozwoju na odstępstwo od warunków technicznych. Następnie rozebrała fragment muru i zbudowała wjazd na działkę oraz wystąpiła do urzędu miasta o wydanie warunków zabudowy. Ale jej odmówiono, ponieważ nie dostarczyła pozwolenia na wykonanie zjazdu.
Na tej podstawie powiatowy inspektor nałożył na Barbarę D. szereg obowiązków oraz nakazał zamknąć przedszkole do czasu ich zrealizowania. Po jakimś czasie przeprowadził kontrolę i ustalił, że przedszkole działa jak gdyby nigdy nic.
Na jego stronie internetowej znajduje się również wpis: „Przedszkole pracuje od poniedziałku do soboty. Przedszkole pracuje cały rok. Nie wprowadzamy przerwy wakacyjnej".
Czytaj także: Oddziały zamiejscowe przedszkoli w podstawówkach
To już IV edycja kongresu dla liderów świata finansów
Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nakazał Barbarze D. zmianę sposobu użytkowania budynku, tzn. zażądał przywrócenia jego charakteru mieszkalnego. Powołał się przy tym na art. 71a ust. 4 prawa budowlanego. Przewiduje on, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Dwie opinie to za mało
Barbara D. odwołała się do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego a ten utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Jego zdaniem doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego na przedszkole. Doszło bowiem do zmiany warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i bezpieczeństwa pożarowego, o których mówi art. 71 ust. 1 prawa budowlanego.
Oznacza to, że Barbara D. zanim zaadaptowała budynek na przedszkole powinna była zgłosić to właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że tego nie zrobiła.
Barbara D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Według niej § 2 rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 31 sierpnia 2010 roku określa warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne i bezpieczeństwa pożarowego dla placówek wychowania przedszkolnego. Wynika z niego, że warunkiem utworzenia punktu lub zespołu przedszkolnego jest uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu, w którym mają być prowadzone zajęcia, w ramach punktu lub zespołu bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci.
Barbara D. uzyskała pozytywne opinie właściwego państwowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej.
Barbara D. powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych. Z pierwszego wynika, że do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dochodzi tylko w wyniku radykalnych zmian przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do stanu dotychczasowego. Natomiast zgodnie z drugim wyrokiem prowadzenie działalności opiekuńczej nad niewielką grupką dzieci w warunkach zbliżonych do domowych nie powoduje zaistnienia takich okoliczności, jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Nie dochodzi więc do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska lub wielkości lub układu obciążeń.
Zdaniem Barbary D. Zmiany, jakie wprowadziła w budynku polegały jedynie na zamontowaniu lekkiej ścianki działowej, nowych drzwi do kotłowni, instalacji klimatyzacji.
Nadzór nie ustalił zaś, czy faktycznie zmieniła sposób użytkowania obiektu i czy miała ona charakter samowolny. Wojewódzki inspektor oparł swoje rozstrzygnięcie na automatycznym przyjęciu, że skoro w chwili obecnej w obiekcie budowlanym prowadzone jest przedszkole, to tym samym musiało dojść do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tymczasem nie jest to przedszkole, ale punkt przedszkolny prowadzony w warunkach domowych.
Jeżeli przywrócą stan poprzedni sposobu użytkowania obiektu budowlanego będą musieli zamknąć przedszkole. Będzie to miało negatywne konsekwencje nie tylko dla skarżących, ale również skutki społeczne dla rodziców i dzieci przyjętych do punktu przedszkolnego m.in. w zakresie opieki nad dziećmi oraz ich edukacją.
Co na to sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest bezzasadna. Według niego spór sprowadza się do tego, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Mówi on, że przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tak rozumiana zmiana wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2), czego bezspornie nie uczyniła inwestorka.
Restrykcyjny tryb postępowania winien być zastosowany w przypadku zlekceważenia przez stronę nakazu zawartego w akcie administracyjnym.
Wydania nakazu przywrócenia sposobu użytkowania, na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu. Nakaz jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie sądu prowadzenie działalności opiekuńczej nad niewielką grupką dzieci nie powoduje okoliczności, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2. W domu jednorodzinnym może zamieszkać liczna, nawet wielopokoleniowa rodzina, a więc wówczas liczba dzieci może być porównywalna z liczbą dzieci przebywających w niewielkim przedszkolu. To czy w konkretnym przypadku można mówić o zmianie sposobu użytkowania, zależy od wnikliwie ustalonego stanu faktycznego i jego dokładnej oceny.
Organy administracyjne miały pełne prawo oraz obowiązek, wobec niezastosowania się inwestorki do nakazu wstrzymania użytkowania obiektu, do wydania decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu (art. 71a ust. 4 p.b.). Nie jest przy tym zasadny zarzut o niekonkretności wydanej decyzji. Skoro bowiem ustalono, że poprzednim sposobem użytkowania było użytkowanie w charakterze domu mieszkalnego, to powrót do tego sposobu użytkowania oznacza oczywiście zaprzestanie użytkowania budynku jako punktu przedszkolnego.
Takie mamy prawo
Barbara D. odwołała się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale niczego nie wskórała. Zdaniem NSA zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego musi być zgodna nie tylko z normami prawa budowlanego, ale także z przepisami regulującymi gospodarkę przestrzenną. Podjęcie takiej działalności w budynku mieszkalnym powinno być zgłoszone właściwemu organowi architektoniczno- budowlanego, a w przypadku niedochowania tego obowiązku, rodzi obowiązek wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania § 2 rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 31 sierpnia 2010 roku w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu działania. Powołany przepis nie wyłącza obowiązku stosowania w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego prawa budowanego.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2018 r.
Sygnatura akt: II OSK 2141/16
