Dużo ostatnio o miastach się mówi, jednak chyba mało się o nich myśli. Wskazuje się na konieczność reformy planowania, na negatywne zjawiska, jak chaos przestrzenny czy wysokie koszty rozlewania się miast, jednak brakuje refleksji nad tym, po co w ogóle nam dobre miasta i jak powinny wyglądać. Bez jasno określonego celu żadna reforma nie ma szans powodzenia. Tego celu nie widać w zaprezentowanym pod koniec kwietnia projekcie reformy systemu planowania przestrzennego.

Miasto to przede wszystkim zjawisko ekonomiczne, motor napędowy gospodarek. Badania wskazują, że im lepszej jakości miasto, tym szybszy i większy rozwój gospodarczy. Do rozwoju niezbędni są jednak ludzie: przedsiębiorcy, talenty, wykwalifikowani pracownicy. Im lepsza jakość życia w mieście, tym wyższy kapitał ludzki, a tym samym więcej podmiotów gospodarczych chcących prowadzić działalność. Dobre prawo oraz polityka planowania przestrzennego wpływają bezpośrednio na poprawę jakości życia, która z kolei wpływa na rozwój miasta i wzrost PKB.

Tutaj dochodzimy do sedna. Wysoka jakość życia to rozwinięta szeroko rozumiana infrastruktura. Niestety, proponowana reforma planowania przestrzennego kwestię tę w zasadzie pomija. W szczególności pominięta jest kwestia finansowania kosztów budowy.

Światowym standardem są różnego rodzaju opłaty infrastrukturalne, najczęściej ponoszone w całości lub części przez beneficjentów realizacji danej inwestycji. W niektórych krajach koszty realizacji nowych zamierzeń infrastrukturalnych wspierane są przez podatek katastralny: nowa infrastruktura to wyższa wartość nieruchomości, a tym samym i wyższy przychód gminy z podatku. U nas jedynym w zasadzie narzędziem, oprócz nadużywanych przez samorządy umów drogowych, jest opłata adiacencka, która jest dalece nieskuteczna. Potrzeba zmian w tym zakresie.

Reforma przewiduje co prawda możliwość zawarcia umowy urbanistycznej i tym samym partycypacji przez inwestora w kosztach budowy infrastruktury, jednak zgodnie z zaprezentowanym projektem miasto będzie mogło ją zawierać jedynie w ramach ZPI (zintegrowanych planów inwestycyjnych), które stanowią swoiste plany miejscowe uchwalane dla konkretnej nieruchomości. Potrzeba rozwiązania generalnego. Brakuje skutecznego narzędzia partycypacji w kosztach budowy infrastruktury przez jej beneficjentów, a także ułatwień w pozyskiwaniu przez samorządy finansowania zewnętrznego.

Na świecie jest wiele rozwiązań w tym zakresie. W polskim przypadku mogłoby to być wprowadzenie prostej do obliczenia opłaty infrastrukturalnej, zryczałtowanej lub uzależnionej od kosztu budowy oraz powierzchni lub potencjału inwestycyjnego nieruchomości, która na realizacji skorzysta.

Płatność, szczególnie dla osób fizycznych, mogłaby być rozłożona na kilka lat, a moment rozpoczęcia spłaty odroczony w czasie. Podobnie jak opłata z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, płatność opłaty infrastrukturalnej mogłaby być zabezpieczona hipotecznie, a prawa z tak ustanowionych na rzecz gminy hipotek mogłyby stanowić zabezpieczenie finansowania zewnętrznego udzielanego gminom (np. przez Bank Gospodarstwa Krajowego). Tym samym samorząd zyskiwałby możliwość pozyskania kredytu na realizację inwestycji infrastrukturalnych, który byłby spłacany z uzyskiwanej od beneficjentów opłaty infrastrukturalnej.

Samo planowanie, nawet ze skutecznymi narzędziami partycypacji infrastrukturalnej, nie będzie jednak skuteczne, dopóki plany miejscowe nie będą zawierać planów realizacyjnych, zawierających m.in. harmonogram realizacji infrastruktury. Szczególnie na obszarach jeszcze niezurbanizowanych infrastruktura jest układem krwionośnym otwierającym możliwość rozwoju. Jest wiele miejsc, gdzie mimo obowiązujących miejscowych planów ogromne powierzchnie gruntów nie mogą być zaktywizowane inwestycyjnie z uwagi na brak infrastruktury.

Warto również wspomnieć, że planowanie powinno być elastyczne. Wskazują na to zarówno polscy, jak i zachodni autorzy. Taki postulat zawarty został m.in. w stanowisku Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN z 17 stycznia 2021 r. Przy czym oczywiście elastyczność nie powinna oznaczać deregulacji.

Sytuacja w takich miastach jak Houston, gdzie można budować gdzie i co się chce, wcale nie jest lepsza. Złe, w tym także nieelastyczne, prawo planowania, a także nieudolna polityka urbanistyczna miast prowadzi do niekorzystnych zjawisk społecznych, przede wszystkim do pogłębiania się nierówności społecznych, różnic w dochodach, wykluczeń oraz braku dostępności mieszkań.

Także i w tym zakresie zaprezentowany projekt reformy systemu planowania przestrzennego nie wygląda korzystnie. Projektodawca proponuje w zasadzie zamrożenie przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, co oczywiście wpłynie na znaczący wzrost cen gruntów, a tym samym i kosztów mieszkań. Mam tu na myśli uzależnienie wyznaczania stref pod zabudowę mieszkaniową od potrzeb mieszkaniowych danej gminy. Takie podejście jest nierynkowe, nie uwzględnia bowiem faktu, że nie wszystkie grunty mieszkaniowe są możliwe do zaktywizowania inwestycyjnego w danej chwili, np. z uwagi na kwestie własnościowe czy brak infrastruktury.

Nowe prawo premiuje indywidualne plany miejscowe, uchwalane dla konkretnej nieruchomości (w postaci ZPI), poprzez przyznanie gminom (tylko w tym zakresie) możliwości zawarcia umowy urbanistycznej. Oczywiście spowoduje to brak zainteresowania w uchwalaniu „zwykłych” planów miejscowych. Z kolei w przypadku braku tych ostatnich będzie możliwe wydawanie tak krytykowanych ostatnio warunków zabudowy, ale jedynie w miejscach ustalonych w planie ogólnym.

Tak nie wygląda elastyczność. Plany ogólne powinny przewidywać podstawowe parametry inwestycji, być zorientowane na dbałość o ład przestrzenny, zasadniczo nie powinny narzucać funkcji – szczególnie dziś, kiedy badania wskazują na to, że to inwestycje mixed-use wpływają najkorzystniej na rozwój.

Dla realizacji konkretnych inwestycji, w przypadku braku planu miejscowego, znaczenie powinna mieć zgodność z planem ogólnym oraz dostęp do infrastruktury technicznej i społecznej, a nie to, czy uchwalony wiele lat wcześniej plan ogólny przewidywał na tym obszarze możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Obecny system planowania nie nadąża za rozwojem miast. Ten przedstawiony w ramach reformy nie wygląda niestety lepiej.

Maciej Górski jest adwokatem, partnerem w Kancelarii GPLF i współprzewodniczącym Sekcji Prawa Nieruchomości przy Okręgowej Radzie Adwokackiej w Warszawie.