OZE wymaga elastycznego wsparcia

Zbliżają się do końca prace rządowe nad projektem ustawy o odnawialnych źródłach energii, która ma stanowić kompleksową regulację funkcjonowania tego sektora w Polsce. Budzi on wiele kontrowersji, zwłaszcza wśród firm inwestujących w energetykę wiatrową. Według nich proponowane rozwiązania mogą tak dalece zmniejszyć rentowność elektrowni wiatrowych, że może to doprowadzić do zatrzymania dalszych inwestycji, a nawet upadłości już funkcjonujących elektrowni wiatrowych.

Technologie służące produkcji energii ze źródeł odnawialnych, mimo ich dynamicznego rozwoju w ostatnich latach, nadal nie są w stanie konkurować – w zakresie kosztów produkcji energii – z technologiami uznawanymi dziś za „konwencjonalne", a więc w szczególności ze źródłami produkującymi energię ze spalania paliw kopalnych. Z drugiej strony w wielu krajach, w tym zwłaszcza w Unii Europejskiej, uznaje się, że istotne zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii w produkcji energii jest wysoce pożądane ze względu na płynące z tego korzyści: ograniczenie emisji gazów cieplarnianych i innych zagrożeń dla środowiska oraz dla zdrowia, jak również dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego i niezależności energetycznej. Dlatego też w tych krajach wprowadza się różnego rodzaju sposoby wsparcia funkcjonowania OZE.

W UE został nałożony na poszczególne państwa członkowskie obowiązek osiągnięcia do roku 2020 określonego udziału energii z OZE w całkowitym, finalnym zużyciu energii. Dla Polski został on określony na poziomie 15 proc.

Trzeba zachęcać inwestorów

W Polsce system wsparcia dla OZE wprowadzony w 2005 roku nakłada na niektórych sprzedawców energii obowiązek kupowania energii elektrycznej pochodzącej z OZE po określonej przepisami cenie. Oprócz tego wszystkie podmioty sprzedające energię elektryczną do odbiorców końcowych mają obowiązek pokryć określoną część swojej sprzedaży tej energii do odbiorców końcowych tzw. zielonymi certyfikatami, które są przyznawane OZE za wyprodukowaną przez nie energię i które następnie OZE sprzedają. System ten doprowadził do wzrostu produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, w tym ze źródeł wiatrowych, dzięki czemu udaje się osiągnąć określony przepisami prawa wymagany udział energii elektrycznej z OZE.

W Polsce, tak jak w wielu innych krajach UE, pojawiły się jednak wątpliwości co do wysokości kosztów systemu wsparcia OZE dla odbiorców energii elektrycznej, jak również co do tego, czy system wsparcia zapewnia zrównoważony rozwój zróżnicowanego wachlarza technologii OZE.

Warto zauważyć, że przyrost mocy zainstalowanych odnawialnych źródeł energii w Polsce w ostatnich dwóch latach, szczególnie źródeł wiatrowych, jest imponujący. Musimy jednak pamiętać, że nowe rozporządzenie podpisane przez ministra gospodarki 18 października 2012 r. przewiduje dużo wyższe limity energii elektrycznej z OZE – z 10,4 proc. dla roku 2012 do 12 proc. w roku 2013, a następnie sukcesywnie do 20 proc. w roku 2021. Oznacza to, że udział energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii ma wzrosnąć w ciągu dziewięciu lat dwukrotnie, przy czym spodziewany jest też istotny wzrost zużycia energii elektrycznej w kraju w tym okresie. Tym samym cały czas musi funkcjonować system wsparcia dla OZE, który będzie zachęcał do inwestycji i stymulował ich dalszy dynamiczny rozwój.

Do głównych celów i założeń przyświecających proponowanym przez resort gospodarki zmianom w systemie wsparcia dla OZE miało należeć: wprowadzenie mechanizmów oferujących poziom wsparcia, który będzie stanowił wystarczającą zachętę do inwestycji w OZE, ale równocześnie nie będzie dawał nadmiernych zwrotów z inwestycji i nie będzie tworzyć zbyt wysokich kosztów dla odbiorców energii elektrycznej, nadanie administracji publicznej instrumentów w zakresie elastycznego dostosowywania wsparcia do zmieniających się warunków rynkowych i aktualnej polityki państwa oraz zapewnienie stabilności regulacyjnej dla inwestycji w OZE. Istotnym założeniem było też to, że poziom wsparcia powinien ulegać zmniejszeniu z upływem czasu, aż do jego całkowitego wygaszenia, tak by dać sektorowi OZE bodziec do poprawy efektywności i konkurencyjności i doprowadzić do jego uniezależnienia od wsparcia ze strony państwa.

Przedstawiciele sektora OZE niejednokrotnie podkreślali, że wprowadzenie nowego, bardziej elastycznego systemu wsparcia leży w interesie całego sektora energetycznego. Według nich system zracjonalizowany i zabezpieczający odbiorców energii przed nadmiernymi kosztami OZE byłby stabilniejszy, mniej podatny na okresowe interwencje legislacyjne lub regulacyjne, a przez to bezpieczniejszy dla podmiotów inwestujących w OZE.

Jednak wraz z pojawianiem się kolejnych wersji projektu ustawy rosły obawy, że reforma systemu wsparcia koncentruje się jedynie na ograniczaniu kosztów OZE dla odbiorców końcowych energii elektrycznej, co wyłącznie zwiększa ryzyko inwestycyjne i zamiast stymulować rozwój OZE, może doprowadzić do jego zatrzymania. Proponowane rozwiązania, obok współspalania biomasy, co do którego wyraźnie proponuje się wygaszenie wsparcia w okresie kilku lat, najbardziej uderzą w lądową energetykę wiatrową, dla której proponuje się niskie współczynniki korekcyjne.

Cztery ważne zmiany

Najistotniejsze proponowane zmiany w systemie wsparcia dotyczą:

1. opłaty zastępczej, która ogranicza wartość zielonych certyfikatów w sytuacji ich niedoboru na rynku. Miałaby ona mieć stałą wartość i inaczej niż do tej pory nie być waloryzowana wskaźnikiem inflacji w kolejnych latach

2. wprowadzenia maksymalnej ceny dla energii elektrycznej sprzedawanej przez OZE w wysokości mniejszej z dwóch wartości: 198,9 zł/MWh, waloryzowanej w kolejnych latach wskaźnikiem inflacji, lub średniej ceny energii elektrycznej na rynku konkurencyjnym (hurtowym) w poprzednim roku kalendarzowym (i w konsekwencji uniemożliwienie OZE uczestniczenia na zwykłych warunkach w hurtowym rynku energii elektrycznej)

UE nałożyła na Polskę obowiązek osiągnięcia do 2020 roku udziału energii z OZE w całkowitym, finalnym zużyciu energii na poziomie 15 proc.

3. wprowadzenia tzw. współczynników korekcyjnych wyznaczających liczbę zielonych certyfikatów przyznawanych za określoną wielkość wyprodukowanej energii elektrycznej, zróżnicowanych dla określonych typów OZE i wielkości ich mocy zainstalowanych (dla okresu pierwszych pięciu lat współczynniki ustalone byłyby w ustawie, a dla okresów następnych byłyby określane przez ministra gospodarki, przy czym przepisy ustawy nie określałyby minimalnej ani maksymalnej wartości współczynników korekcyjnych ustalanych przez ministra)

4. ograniczenia wsparcia dla konkretnych instalacji OZE do 15 lat i całkowitego wygaszenia systemu z końcem roku 2035.

Efektem tych zmian, w szczególności dla tych technologii OZE, dla których miałby być określony współczynnik korekcyjny na poziomie niższym niż 1, byłoby istotne ograniczenie wysokości możliwych do osiągnięcia przychodów ze sprzedaży energii elektrycznej i zielonych certyfikatów, nawet w sytuacji wysokiego popytu na te towary, bez równoczesnego skompensowania tych ograniczeń jakąkolwiek gwarancją minimalnego przychodu. Zwiększa to na tyle istotnie ryzyko inwestycji w OZE, że staje się wątpliwe, czy po przyjęciu nowego systemu wsparcia podejmowane byłyby decyzje o inwestycjach w lądowe elektrownie wiatrowe.

Nierentowne elektrownie?

6 listopada 2012 r. firma doradcza PricewaterhouseCoopers (PwC) opublikowała dokument: „Analiza wpływu proponowanych zmian w systemie wsparcia na energetykę wiatrową w Polsce", który przygotowała dla Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej. Przedstawiono w nim analizę przykładowego projektu lądowej elektrowni wiatrowej, która pokazuje, że po zastosowaniu rozwiązań proponowanych w październikowej wersji projektu ustawy o OZE, elektrownia taka miałaby dodatnią wartość bieżącą netto (net present value) tylko przy najbardziej optymistycznych założeniach co do wysokości nakładów inwestycyjnych i produktywności elektrowni, przy czym nawet w takim przypadku poziom szacowanego zwrotu z inwestycji byłby zbyt niski, aby podjąć decyzję o dokonaniu takiej inwestycji.

Dodatkowo dokument PwC podaje w wątpliwość niektóre założenia ekonomiczne i finansowe podane w dokumentach towarzyszących projektowi ustawy – w jego uzasadnieniu oraz w ocenie skutków regulacji.

Nasuwa się wniosek, że propozycje ograniczenia wsparcia dla OZE są zbyt daleko idące. Wydaje się, że przyjęcie jedynie części z tych rozwiązań, w szczególności ograniczenia wsparcia w czasie oraz wprowadzenie zmniejszających się współczynników korekcyjnych, które po okresie pierwszych pięciu lat byłyby ustalane przez ministra gospodarki, wystarczająco realizowałyby założenia reformy systemu. W szczególności pozwalałyby na stopniowe ograniczanie poziomu wsparcia aż do jego całkowitego wygaszenia, przy czym minister gospodarki miałby w dłuższym okresie możliwość regulowania wsparcia za pomocą współczynników korekcyjnych. Inwestorzy otrzymaliby za to stabilny system w postaci z góry określonego okresu wsparcia, ze współczynnikiem korekcyjnym ustalonym na niezmiennym poziomie dla konkretnej inwestycji.

W naszej opinii stabilność ta powinna być dodatkowo wzmocniona przedłużeniem okresu (z 10 do 15 lat), dla którego minister gospodarki byłby zobowiązany określać minimalny udział energii elektrycznej z OZE. Przy czym rozporządzenie określające taki udział na kolejnych 15 lat powinno być wydawane co roku do momentu, gdy zostałby określony udział energii z OZE dla ostatniego roku stosowania systemu, a kolejne rozporządzenia nie powinny obniżać obowiązkowego udziału OZE dla lat, dla których był on już określony w poprzednich rozporządzeniach.

Analizy takie jak dokument PwC wykazują, że propozycje zawarte w październikowym projekcie Ustawy o OZE mogą spowodować nieopłacalności realizacji projektów wiatrowych, co do których decyzje inwestycyjne miałyby być podejmowane w przyszłości. Jeszcze bardziej niepokojące jest, że projekt ustawy nie uwzględnia w sposób właściwy ochrony praw nabytych i interesów w toku w odniesieniu do tych decyzji inwestycyjnych, które już zostały podjęte. W uzasadnieniu do projektu ustawy możemy przeczytać, że prawa nabyte są chronione poprzez określenie współczynnika korekcyjnego dla instalacji oddanych do eksploatacji przed wejściem w życie ustawy na poziomie równym 1. Takie podejście do zagadnienia praw nabytych wydaje się jednak nieporozumieniem.

Jak wykazaliśmy powyżej, wprowadzenie współczynników korekcyjnych i ich określenie dla niektórych typów OZE na poziomie niższym niż 1 jest tylko jednym z czterech elementów ograniczenia systemu wsparcia. Pozostałymi są: brak waloryzacji wskaźnikiem inflacji opłaty zastępczej, wprowadzenie maksymalnej ceny sprzedaży energii elektrycznej i ograniczenie wsparcia do 15 lat. Każdy z tych elementów może być potraktowany jako naruszenie praw nabytych i interesów w toku w odniesieniu do decyzji inwestycyjnych podjętych w czasie obowiązywania obecnego systemu wsparcia. W związku z tym ochrona inwestycji już zrealizowanych lub rozpoczętych winna wykraczać poza zagwarantowanie współczynnika korekcyjnego na poziomie 1.