Ochrona konsumentów: zwrot ku pełnej harmonizacji przepisów

Harmonizacja porządków prawnych państw członkowskich Unii Europejskiej to jeden z elementów urzeczywistniania rynku wewnętrznego. Podstawowym instrumentem są tu dyrektywy, w których stosowane są różne metody harmonizacji: zupełnej (pełnej), częściowej, opcjonalnej, alternatywnej lub minimalnej. Na decyzję o wyborze jednej z nich mają wpływ takie czynniki, jak: charakter i specyfika regulowanej materii, wyznaczone cele, traktatowa podstawa prawna, a także okoliczności, w jakich dyrektywa jest przyjmowana - łatwość (trudność) osiągnięcia konsensusu co do jej treści. Prawidłowa identyfikacja metody harmonizacji umożliwia określenie granic swobody implementacyjnej państw członkowskich (dalej: państwa), która przy różnych metodach kształtuje się odmiennie.

W ramach wspólnotowego prawodawstwa konsumenckiego występuje zasadniczo metoda harmonizacji minimalnej. Jednak w nowych dyrektywach konsumenckich coraz bardziej widoczna jest tendencja do stosowania metody harmonizacji zupełnej. Oznacza to, że wraz ze zmianą założeń i techniki legislacyjnej na poziomie wspólnotowym, przewartościowaniu ulegają także założenia krajowego procesu implementacji dyrektyw. Nowy trend wymaga wnikliwej debaty i nowego spojrzenia na prawo ochrony konsumenta.

Wspólnotowe prawo ochrony konsumenta dostarczało dotąd pewien minimalny zbiór norm (standardów) ochronnych, ale państwa mogły dołączać dalej idące w poziomie ochrony regulacje krajowe (przy respektowaniu traktatowych swobód wspólnotowych i zasady proporcjonalności).

W początkowej fazie integracji (przy dużym zróżnicowaniu systemów krajowych) harmonizacja minimalna była dość skutecznym instrumentem mogącym zapewnić konsumentom odpowiednią ochronę. Umożliwiała bowiem utrzymanie elastyczności krajowych regulacji, pozostawiając państwom swobodę w tworzeniu (utrzymaniu) najbardziej optymalnych rozwiązań wewnętrznych. Wybór ścieżki harmonizacji minimalnej umożliwił wspólnotowemu legislatorowi zagospodarowanie obszarów, w których konsensus w obliczu różnych tradycji prawnych państw wydawał się trudny do osiągnięcia lub wręcz niemożliwy.

Harmonizacja pełna narzuca jednolitą i obowiązkową regulację dla danej dziedziny we wszystkich państwach. Tutaj pole manewru organu implementującego jest bardzo ograniczone. W praktyce państwa nie mogą przyjmować, ani utrzymywać, bardziej rygorystycznych albo bardziej liberalnych środków w obszarze objętym dyrektywą, przy czym wyjątek może dotyczyć kwestii wyraźnie w jej treści określonych.

Z kolei konsumenci nie mogą oczekiwać niczego więcej niż tego, co zostało określone przez dyrektywę. Ale nie muszą się też obawiać, iż w którymś państwie zostaną ustalone niższe standardy niż w dyrektywie przewidziane.

Mimo iż państwa implementują dyrektywy przy użyciu własnych metod i środków oraz utrzymują swobodę implementacyjną w zakresie pozostającym poza regulacją dyrektywy, można zaryzykować stwierdzenie, iż instrumenty harmonizacji pełnej zbliżają się do unifikacji prawa. Zwolennicy tego typu harmonizacji za jej zaletę uważają możliwość eliminacji różnic w reżimach prawnych państw, a tym samym zwiększenie pewności prawa, tak dla konsumentów, jak i profesjonalnych uczestników rynku.

Idea harmonizacji zupełnej jako preferowanej metody tworzenia wspólnotowego prawa konsumenckiego nabrała szczególnego znaczenia w zielonej księdze w sprawie ochrony konsumentów z 2 października 2001 r. Później w strategii konsumenckiej na lata 2002 - 2006 Komisja Europejska zaproponowała przegląd dotychczasowego dorobku prawa konsumenckiego z opcją zastosowania harmonizacji zupełnej. W strategii na lata 2007 - 2013 potwierdzono posługiwanie się tą metodą. Cel jest jasny: zminimalizowanie zróżnicowania w regulacjach konsumenckich oraz coraz pełniejsza integracja wspólnego rynku.

Harmonizacja zupełna przyjmowana jest dość bezkrytycznie, bez koniecznej dogłębnej analizy jej złożonych skutków. Konsekwencje podjęcia decyzji o zastosowaniu takiej metody mają wiele aspektów: politycznych, prawnych, także kulturowych.

Według niektórych taka metoda harmonizacji może prowadzić do ograniczenia elastyczności, jaką do tej pory dysponował prawodawca krajowy. Przy braku możliwości modyfikacji w prawie krajowym poziomu przewidzianego w dyrektywie dokładna identyfikacja obszaru podlegającego zbliżeniu jest kluczowa dla powodzenia idei harmonizacji pełnej. Państwa, które posługują się dalej idącymi w poziomie ochrony przepisami, będą musiały z nich zrezygnować, by się nie narazić na zarzut nieprawidłowej implementacji.

Harmonizacja pełna nie oznacza jedynie zredukowania swobody państw do tworzenia krajowego systemu ochrony według własnych zamierzeń i standardów, ale zmienia także filozofię europejskiego prawa konsumenckiego. Punkt ciężkości zostaje przeniesiony na wspólnotowe regulacje jako podstawowe źródło norm, które państwo będzie musiało zaimplementować bez odstępstw. Wymaga to innego podejścia, a nawet zmiany sposobu myślenia o samym procesie tworzenia prawa już na etapie pisania tekstu dyrektywy. Jakość techniki legislacyjnej (klarowna siatka pojęciowa oraz umiar w stosowaniu zwrotów niedookreślonych) będzie tu miała kluczowe znaczenie w procesie implementacji dyrektywy.