Rzecznik finansowy chce zostać - wywiad z dr Mariuszem Jerzym Goleckim

Prezes UOKiK w piątkowym wywiadzie dla „Rz" omawiał przymiarki do wchłonięcia rzecznika finansowego. W planie prac legislacyjnych rządu znalazła się informacja, że projekt w tej sprawie wkrótce będzie gotowy.

Te wizje trudno będzie przekuć na przepisy prawa, żeby nie sparaliżować systemu ochrony klientów rynku finansowego na najbliższe lata. Ja jeszcze nie widziałem konkretnych przepisów. Może teraz prawnicy zastanawiają się, jak je ukształtować, żeby te zapowiedzi stały się realne. Moim zdaniem próba połączenia urzędów to próba wrzucenia do pudełka kwadratowego klocka przez trójkątny otwór. Dzieci szybko przekonują się, że to się nie uda.

Czytaj także:

Większy nacisk na ochronę klientów instytucji finansowych

Na czym polegają różnice w działaniu RF i UOKiK i dlaczego trudno połączyć ich kompetencje?

UOKiK prowadzi ochronę zbiorową w formie administracyjno-prawnej. Rzecznik finansowy zaś ochronę indywidualną w formie cywilistycznej. W wielu obszarach mogą się całkowicie wykluczać kosztem klientów instytucji finansowych. Dobrym przykładem jest kwestia „istotnych poglądów". Rzecznik finansowy nie ma ograniczeń, jeśli chodzi o ich przedstawianie. UOKiK też ma takie uprawnienie, ale nie może z niego korzystać, jeśli równocześnie w danej sprawie prowadzi postępowanie administracyjne wobec podmiotu. Oznacza to zastąpienie szerszych możliwości węższymi.

Z naszych statystyk wynika, że to chętnie wykorzystywana przez klientów forma wsparcia na etapie sporu sądowego. Szacujemy, że od początku 2016 r. do końca 2020 r. będziemy mieli około 4 tys. takich wniosków. W tym roku ponad 80 proc. próśb dotyczy banków. Coraz częściej zwracają się o przedstawienie „istotnego poglądu" same sądy, szczególnie w sporach z bankami. Tu trzeba zwrócić uwagę, że „istotny pogląd" to tylko forma działania w procesie. RF składa „istotne poglądy" w interesie indywidualnych osób. Prezes UOKiK w interesie publicznym. W pojęciu interesu publicznego mieści się także interes przedsiębiorców, w tym banków i ubezpieczycieli. Tych rzeczy nie da się pogodzić. Adwokat znajdujący się w takim konflikcie interesów powinien natychmiast wyłączyć się ze sprawy. Inaczej ryzykuje poważne konsekwencje dyscyplinarne. Dziwię się, że ktoś chce z takiej dysfunkcji zrobić standard funkcjonowania urzędu.

Ze zdziwieniem zauważyłem też, że prezes UOKiK zapowiada przejęcie Funduszu Edukacji Finansowej. Wcześniejsze doniesienia mówiły, że zajmie się nim Komisja Nadzoru Finansowego. W obu wypadkach jednak mamy do czynienia z systemowym problemem, który rodzi konflikt interesów. Według takiej propozycji urząd będzie nakładał kary stanowiące przychód Funduszu i korzystał z tych pieniędzy na finansowanie projektów związanych z edukacją finansową.

Prezes UOKiK wspomina też o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym jako przykładzie dublowania się kompetencji.

To zaskakujące, bo w tym zakresie nasze kompetencje uzupełniają się. Mają jednak odmienny charakter i skutek, więc nie mogą być skupione w jednym organie. Rzecznik może działać w interesie ogółu konsumentów (art. 12 ustawy) oraz wytaczać pozwy na rzecz indywidualnego klienta (art. 26). Prezes UOKiK działa tylko wówczas, gdy praktyka narusza zbiorowe interesy konsumentów. Ustawa o UOKiK w art. 24 mówi wyraźnie, że suma jednostkowych naruszeń nie godzi w zbiorowe interesy konsumentów. To oznacza, że nawet jeśli do UOKiK trafiają sygnały od niezadowolonych klientów, to nie zawsze naruszenia muszą być karane. RF może wystąpić do sądu z roszczeniem o zaprzestanie nieuczciwej praktyki rynkowej w interesie ogółu konsumentów i wnieść o tzw. zabezpieczenie powództwa. Decyzja sądu oznacza natychmiastowy obowiązek zaniechania.

Nie wiadomo też, czy w połączonej instytucji będzie możliwe wytaczanie pozwów w imieniu klientów w takim zakresie jak obecnie. Takie pozwy złożyliśmy ostatnio w imieniu klienta Idea Banku czy w lipcu wobec klientów Banku Millenium i TU Europa Życie. Prowadzenie postępowania administracyjnego wobec banku i jednoczesne składanie przeciwko niemu pozwu w imieniu klienta wyklucza się. Może się więc zdarzyć, że konstrukcja prawna regulująca działanie połączonych instytucji nie będzie przewidywała instytucji pozwu.

W poprzednich latach za pomocą pytań do SN rzecznik zmienił na korzyść klientów zasady wypłat odszkodowań na rynku ubezpieczeniowym. Obecnie UOKiK mocno wspiera klientów w sporze z bankami o kredyty frankowe, a nawet inicjuje procesy przeciwko bankom. Czy takie podejście może się zmienić po połączeniu?

Podstawowe pytanie jest takie, czy połączony urząd będzie miał kompetencje do zajmowania się poszkodowanymi w wypadkach komunikacyjnych. Zgodnie z prawem nie są oni konsumentami, więc UOKiK nie zajmuje się ochroną ich praw. Tymczasem niemal co trzecia skarga dotycząca sektora ubezpieczeń trafiająca do RF odnosi się właśnie do problemów z wypłatami odszkodowań z OC komunikacyjnego. Mogę śmiało powiedzieć, że żadna instytucja nie złożyła tylu wniosków do SN o rozstrzygnięcie rozbieżności w orzecznictwie. Z 21 podjętych na dziś uchwał, w aż 20 SN podzielił zapatrywanie RF na sprawę. Miliardy złotych trafiły dzięki temu do poszkodowanych. Dzięki temu dziś uzyskanie np. samochodu zastępczego po wypadku jest standardem.

W świetle art. 83 ust. 2 ustawy o Sądzie Najwyższym prezes UOKiK nie ma uprawnień do składania wniosków o podjęcie uchwały przez SN mającej na celu usunięcie rozbieżności. Przyznanie takiej kompetencji może być wysoce problematycznie, bo prezes jest stroną wielu postępowań sądowych z odwołań od jego decyzji administracyjnych. Mogą pojawić się zarzuty, że skorzystanie z takiej instytucji w czasie toczących się procesów narusza zasady niezależności jurysdykcyjnej sądów, kontroli instancyjnej i instytucji zapytań prawnych w czasie apelacji. Taką kompetencję łatwo nadużyć w sprawie, która jest przedmiotem rozpoznania i kontroli instancyjnej i w której stroną jest prezes UOKiK. Może być też środkiem przymusu dla skorzystania z zapytania prawnego albo retorsją w razie odmowy wystąpienia przez sąd odwoławczy z takim pytaniem. Pytanie prawne jest z powodzeniem stosowane przez RF. Żadna instytucja w Polsce nie ma podobnych wyników.

A co z postępowaniem polubownym, w którym klient instytucji finansowej może rozwiązać swój spór bez sądu?

Rzecznik finansowy jest uprawniony do pozasądowego rozwiązywania sporów we wspólnotowym systemie ADR (Alternative Dispute Resolution), wpisanym do rejestru prowadzonego przez prezesa UOKiK na podstawie ustawy z 23 września 2016 r. o pozasądowym rozwiązywaniu sporów konsumenckich (DzU z 2016 r., poz. 1823, dalej: ustawa ADR). Gdyby prezes UOKiK był organem rejestrowym dla działalności prowadzonej przez podległy mu urząd, byłby to ewidentny przykład konfliktu interesów. W ciągu czterech lat funkcjonowania polubownie zakończyło się ponad 1500 spraw. A w prawie 6000 sprawach została wydana obiektywna ocena prawna stanu faktycznego pozwalająca klientowi ocenić swoje szanse w dalszym prowadzeniu sporu. Właśnie to postępowanie jest obecnie solą w oku banków, bo mamy tu niejako zamrożonych kilka tysięcy postępowań dotyczących kredytów walutowych. Banki nie były przez lata skore do ugód, a to warunek zamknięcia tego postępowania z sukcesem. Większość klientów korzystała z tego, że wystąpienie do nas przerywało bieg przedawnienia ich roszczeń i też nie podejmowała żadnych działań. A my nie zamykaliśmy tych postępowań, jeśli nie było wyraźnej woli klienta, bo zamknęlibyśmy tym możliwość polubownego rozwiązania sporu.

Oba urzędy są także inaczej finansowane. RF ze składek płaconych przez instytucje finansowe, a UOKiK bezpośrednio z budżetu państwa.

Gdyby zachowana została obecna zasada finansowania działalności w zakresie ochrony indywidualnych interesów klientów ze składek wpłacanych przez instytucje rynku finansowego, pogłębiłby się konflikt interesów. Prezes UOKiK prowadziłby bowiem postępowania administracyjne wobec podmiotów, które finansują jego działalność. Chcąc go uniknąć, musiałby finansować całą działalność z budżetu. Instytucje finansowe przyjęłyby taką zmianę z radością. Pytanie, czy dla podatnika byłaby to dobra zmiana, że ponosi obciążenia związane z rozwiązywaniem sporów generowanych przez działania instytucji finansowych. Warto tu zwrócić uwagę na model brytyjski, w którym na budżet Financial Ombudsman Service składa się opłata stała ponoszona przez instytucje finansowe i zmienna zależna od liczby wniosków składanych przez klientów na poszczególne podmioty.

Jaki model wspierania klientów jest najczęściej stosowany poza granicami Polski?

Na świecie najczęściej zagadnienia związane z ochroną praw konsumentów na rynkach o wyjątkowej specyfice, np. finanse, turystyka, powierzane są wyspecjalizowanym organom. Pozostają one odrębne od instytucji odpowiedzialnych za ogólny system ochrony konsumentów. Najczęściej zadania ochrony zbiorowych interesów konsumentów wykonywane są przez instytucje pozostające w strukturze rządowej. Są to ministerstwa, ich organy powołane do tych celów lub instytucje podlegające bezpośrednio premierowi, ale też niezależne instytucje publiczne. Z kolei wsparcie indywidualnym konsumentom zapewniają w głównej mierze pozarządowe organizacje konsumenckie oraz podmioty pozasądowego rozstrzygania sporów konsumenckich bądź niezależne instytucje publiczne. Tak jest na przykład w USA, Wielkiej Brytanii, Kanadzie, Irlandii czy Indiach. Warto podkreślić, że instytucje wyspecjalizowane wyłącznie w ochronie indywidualnych interesów klientów instytucji rynku finansowego wzmacniano (Wielka Brytania) lub tworzono (USA) po kryzysie 2008 r. Była to pochodna przekonania, że instytucje o szerokim spektrum działania na wyjątkowo skomplikowanym rynku finansowym nie poradzą sobie z tym zadaniem. Nie jestem więc odosobniony w przekonaniu, że konsolidacja tych dwóch funkcji obniżyłaby standard ochrony klientów instytucji rynku finansowego, także systemowy.