Łukasz Kozłowski, główny ekonomista FPP: Wytrych zamiast zmian systemu

Zmiana w składce zdrowotnej została źle przeprowadzona – mówi Łukasz Kozłowski, główny ekonomista FPP.

Publikacja: 12.05.2023 03:00

Łukasz Kozłowski, główny ekonomista FPP: Wytrych zamiast zmian systemu

Foto: Piotr Waniorek/zelaznastudio.pl

W 2021 r. zwiększenie wydatków na ochronę zdrowia było ważnym argumentem za wprowadzeniem zmian w składce zdrowotnej. Jaki wpływ na przedsiębiorców miał ten ruch?

Zmiany, jakie zaszły w wyniku Polskiego Ładu, miały negatywny wpływ na sytuację przedsiębiorców. To widzimy w danych. Po jego wprowadzeniu zanotowaliśmy wzrost liczby działalności gospodarczych, które były zamykane. Warunki prowadzenia firmy pogorszyły się z uwagi na zmiany podatkowe i ubezpieczeniowe. Obecny system jest dużo mniej czytelny niż ten, który mieliśmy do tej pory. Reguły, które nim rządzą, są naprawdę skomplikowane. W zależności od formy opodatkowania przedsiębiorcy płacą inną składkę zdrowotną. Cały system stał się bardzo sztywny. Zmiana w składce zdrowotnej była zmianą punktową i źle przeprowadzoną. Decydenci ulegli złudzeniu, że zmieniając jeden parametr systemu ubezpieczeniowego, rozwiążą wszystkie problemy. Zamiast szukać rozwiązań systemowych, szukali „wytrycha”.

Sprzeciw przedsiębiorców wobec tych zmian nie wynika z tego, że nie chcą oni dokładać się do funkcjonowania ważnych instytucji państwa, a taką jest z pewnością system ochrony zdrowia. Do tej pory jednak mogliśmy się przynajmniej pocieszać, że wprawdzie po Polskim Ładzie sytuacja przedsiębiorców się pogorszyła, ale przynajmniej jako kraj mamy trochę więcej pieniędzy na zdrowie. Ten element zniknął, kiedy pojawiła się ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty, która „wyczyściła” te wszystkie dodatkowe środki. Poszły one na to, by budżet państwa mógł wydać mniej na dotacje dla NFZ. A w konsekwencji po prostu zaoszczędzić.

Publiczne wydatki na ochronę zdrowia w Polsce rosną, czy maleją?

W tej chwili nasze wydatki nieznacznie maleją. W 2022 r. przeznaczaliśmy na ten cel 5,15 proc. PKB. W tym roku natomiast, według aktualnych planów i założeń, będzie to 5,11 proc. Spadek ten jest więc niewielki i może jeszcze zmianie w jedną bądź drugą stronę. Pamiętajmy jednak, że odbywa się to w warunkach, w których chcemy, by nasze wydatki na zdrowie były wyższe.

Czytaj więcej

Wielka regulacja zawodów medycznych. Są protesty

Zgodnie z ustawą „7 proc. PKB na zdrowie” w tym roku powinny one sięgnąć 6 proc. PKB i rząd zapewnia, że tyle osiągniemy. Jak to się ma do 5,11 proc., o których pan mówi?

Odpowiadając na to pytanie, warto przypomnieć pokrótce kontekst, w jakim uchwala była ustawa. Jej pierwszą wersję, jeszcze w wariancie „6 proc. PKB”, wprowadzono m.in. pod wpływem protestów przedstawicieli zawodów medycznych. Pierwsza nowelizacja ustawy nastąpiła już na początku 2018 r. jako odpowiedź na postulaty Porozumienia Rezydentów. Kolejnej zmiany dokonano w 2021 r., czyli w okresie pandemii. Przy okazji wyznaczono sobie wyższy cel: podnoszenie wydatków na ochronę zdrowia do 7 proc. PKB do roku 2027 r. Z kolei realizację celu 6 proc. po raz kolejny przyspieszono, przesuwając ją na 2023 r. We wszystkich wersjach ustawy za punkt odniesienia przyjęto jednak PKB sprzed dwóch lat – to właśnie ten element determinuje, ile w praktyce powinniśmy zgodnie z obowiązującymi przepisami wydawać na publiczny system ochrony zdrowia. Mechanizm przyjęty w polskiej ustawie różni się od tego, co konwencjonalnie przyjmowane jest jako wskaźnik wydatków na zdrowie i wykorzystywane m.in. w porównaniach międzynarodowych. Przepis, który w praktyce powodował taki, a nie inny sposób ujmowania PKB, został sformułowany na tyle niejasno, że partnerzy społeczni będący stroną porozumień, na podstawie których ówczesny rząd zobowiązywał się do podniesienia wydatków na zdrowie, mogli nawet nie mieć pełnej świadomości, jakie to będzie miało znacznie praktyczne.

W porównaniach międzynarodowych stosuje się PKB z tego samego roku, za który uwzględniane są wydatki na ochronę zdrowia. Inne zestawienie nie ma sensu. Obie wartości to strumienie, których odnoszenie do siebie cokolwiek nam mówi tylko wtedy, gdy dotyczą one tego samego okresu. Porównywanie tego, ile wydaje się na zdrowie np. w roku 2023, do tego, jaki był PKB z 2021 r., jest mylące i w zasadzie nie oddaje relacji z występującymi w danym czasie realiami ekonomicznymi.

Przyjęcie takiego sposobu liczenia wprowadza również bardzo dużo zamieszania w debacie na temat finansowania ochrony zdrowia. Ponieważ kiedy mówi się o tym, ile wydawało się na zdrowie jakiś czas temu – w roku 2015, 2011 itd., to wówczas odnosi się to do PKB z roku bieżącego (tzw. rok t). Jednak kiedy na przykład przedstawiciele rządu mówią, że aktualnie, w roku 2023, wydajemy 6 proc. PKB na ochronę zdrowia, jest to tylko wskazanie, jaki poziom wydatków jest wymagany zgodnie z ustawą. Odnosząc nakłady do PKB z roku 2021 (reguła „t-2”), w tym roku wydamy bowiem 6,46 proc. PKB, ale porównując je z bieżącym PKB, relacja ta znajdzie się o prawie punkt procentowy poniżej celu. W obiegu medialnym mamy zatem trzy równolegle funkcjonujące, zupełnie różne wartości publicznych wydatków na ochronę zdrowia w tym samym roku i każda z nich jest prawidłowa, jeśli tylko przyjmiemy odpowiednie założenia.

Oczywiście, wcielając się w rolę adwokata diabła, można spróbować uzasadnić, dlaczego rządzący przyjęli taką, a nie inną metodę. Przede wszystkim wartość PKB sprzed dwóch lat znamy definitywnie, nie ma więc ryzyka pomyłki. Planując wydatki na ochronę zdrowia na dany rok, odnosimy je do znanej z góry wartości. W tym sensie jest to dla rządu ułatwienie. Z drugiej strony nie będzie on miał już wymówki, gdyby okazało się, że w danym roku cel ustawowy nie został zrealizowany.

Mechanizmu „t-2” nie wymyślono też na potrzeby ustawy „7 proc. PKB na zdrowie” i nie był to pierwszy raz w historii polskiej legislacji, kiedy go użyto. Wykorzystywano go m.in. w ramach działań oszczędnościowych podejmowanych przed 20 laty przez ówczesnego wicepremiera Jerzego Hausnera. Sytuacja budżetowa była wówczas bardzo trudna i naszym celem było ograniczanie deficytu w finansach publicznych. Mechanizm „t-2” stosowany był np. przy planowaniu wydatków na obronność. Niwelował ryzyko, że w przypadku „przestrzelenia” z prognozami dotyczącymi PKB wydatki na ten cel przekroczą wymagany poziom. Obecnie ten kryzysowy mechanizm przerzucono na ochronę zdrowia, na dodatek nadając mu utrwalony charakter.

Jaki wpływ na budżet NFZ ma wdrożenie nowelizacji ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty?

W największym uproszczeniu, zabrała ona z funduszu to, co dały mu zmiany w składce zdrowotnej związane z Polskim Ładem.

Co to oznacza dla pacjentów i dla całego systemu finansowania publicznej ochrony zdrowia?

W krótkiej perspektywie poziom finansowania świadczeń przez NFZ nie uległ zmniejszeniu. Dzieje się tak dlatego, że na ten rok w budżecie zaplanowano stratę w kwocie ponad 10,5 mld zł. Zostanie ona pokryta z funduszu zapasowego. Niestety, bazując na aktualnych, dostępnych publicznie danych mogę stwierdzić, że jeszcze w tym roku fundusz zapasowy NFZ zostanie w całości wykorzystany. To oznacza, że autorzy ustawy odłożyli w czasie jej negatywne skutki finansowe. Problem pojawi się jednak już w 2024 r. Bazując na aktualnym stanie prawnym oraz na oficjalnych prognozach finansowych, można stwierdzić, że w przyszłym roku jako państwo będziemy w stanie wygenerować ok. 170 mld zł przeznaczonych na ten system. Do osiągnięcia celu przewidzianego w ustawie „7 proc. PKB na ochronę zdrowia” zabraknie nam ok. 15,4 mld zł. I to – przypomnijmy – w sytuacji, w której wydatki z 2024 r. odniesiemy na do PKB sprzed dwóch lat.

Łukasz Kozłowski jest głównym ekonomistą Federacji Przedsiębiorców Polskich (FPP). Jest członkiem rady nadzorczej ZUS oraz Rady Statystyki, a także Rady Dialogu Społecznego (RDS) oraz Zespołów Problemowych RDS. Autor i współautor raportów, publikacji naukowych oraz ekspertyz m.in. z zakresu ubezpieczeń społecznych, finansów publicznych i rynku kapitałowego. Absolwent SGH w Warszawie. ∑

ZUS

W 2021 r. zwiększenie wydatków na ochronę zdrowia było ważnym argumentem za wprowadzeniem zmian w składce zdrowotnej. Jaki wpływ na przedsiębiorców miał ten ruch?

Zmiany, jakie zaszły w wyniku Polskiego Ładu, miały negatywny wpływ na sytuację przedsiębiorców. To widzimy w danych. Po jego wprowadzeniu zanotowaliśmy wzrost liczby działalności gospodarczych, które były zamykane. Warunki prowadzenia firmy pogorszyły się z uwagi na zmiany podatkowe i ubezpieczeniowe. Obecny system jest dużo mniej czytelny niż ten, który mieliśmy do tej pory. Reguły, które nim rządzą, są naprawdę skomplikowane. W zależności od formy opodatkowania przedsiębiorcy płacą inną składkę zdrowotną. Cały system stał się bardzo sztywny. Zmiana w składce zdrowotnej była zmianą punktową i źle przeprowadzoną. Decydenci ulegli złudzeniu, że zmieniając jeden parametr systemu ubezpieczeniowego, rozwiążą wszystkie problemy. Zamiast szukać rozwiązań systemowych, szukali „wytrycha”.

Pozostało 88% artykułu

Ten artykuł przeczytasz z aktywną subskrypcją rp.pl

Zyskaj dostęp do ekskluzywnych treści najbardziej opiniotwórczego medium w Polsce

Na bieżąco o tym, co ważne w kraju i na świecie. Rzetelne informacje, różne perspektywy, komentarze i opinie. Artykuły z Rzeczpospolitej i wydania magazynowego Plus Minus.

Czym jeździć
Technologia, której nie zobaczysz. Ale możesz ją poczuć
Tu i Teraz
Skoda Kodiaq - nowy wymiar przestrzeni
Gospodarka
Wyniki audytów w ARP: „szkody wielkich rozmiarów”
Gospodarka
Trudne życie emerytów w Rosji. Wojna Putina zwiększa ubóstwo seniorów
Gospodarka
Netanjahu triumfuje, ale konflikt blokuje ożywienie gospodarcze
Gospodarka
Adam Glapiński: Stopy procentowe w dół ewentualnie w drugim kwartale 2025 roku