Gospodarcza koniunktura może zweryfikować plany

Kluczowe decyzje przy wprowadzaniu euro w miejsce waluty krajowej dotyczą przede wszystkim polityki monetarnej i fiskalnej, a także kwestii prawnych. Niektóre kraje kandydujące do strefy euro mają od lat sztywny lub niemal sztywny kurs swojej waluty wobec euro. W sytuacji kraju takiego jak Polska, z kursem płynnym wobec innych walut, najważniejsze decyzje obejmują także zasady polityki kursowej.

Dziś lista kluczowych decyzji jest następująca:

1. Zmiana konstytucji i innych aktów prawnych z racji zastąpienia NBP przez EBC, likwidacji Rady Polityki Pieniężnej (RPP) i zastąpienia złotego przez euro.

2. Data wejścia do ERM2 na mniej więcej dwa lata, kiedy ocenie podlega stabilność makroekonomiczna w odniesieniu do kursu złotego wobec euro, inflacji, długoterminowych stóp procentowych oraz deficytu budżetowego i długu publicznego.

3. Poziom kursu referencyjnego złotego wobec euro w okresie przebywania w reżimie ERM2 oraz szerokość pasma wokół tego poziomu.

4. Decyzje dotyczące dochodów i wydatków publicznych, tak aby można było spełniać kryteria fiskalne z Maastricht. Chodzi o decyzje, które zagwarantują to spełnianie w sposób ścisły przez rok, dwa lata przed wejściem do strefy euro i niemal ścisły po wejściu do strefy.

5. Decyzje dotyczące polityki monetarno-kursowej, tak aby spełniać kryterium inflacyjne i długoterminowych stóp procentowych przez rok, dwa lata przed wejściem do strefy euro.

6. Wybór daty wejścia do strefy euro i kursu wymiany zł/euro przy wejściu z chwilą pozytywnej oceny przez instytucje UE oraz EBC spełnienia przez Polskę kryteriów wejścia.

[srodtytul]Kryterium polityczne[/srodtytul]

Zmiana konstytucji to formalnie kryterium prawne, ale związana z tą decyzją jest niepewność poparcia dla tej ważnej zmiany w parlamencie, więc istnieje tzw. ryzyko polityczne. Czasem ta niepewność bywa określana jako ryzyko prawno-polityczne. W normalnych okolicznościach decyzja parlamentu o zmianie konstytucji i innych ustaw powinna być automatyczna, bo należałoby ją uznać za pochodną referendum z 2004 r. w sprawie akceptacji traktatu akcesyjnego z Kopenhagi o wejściu Polski do UE. Uchwała taka powinna jedynie być warunkowa, zakładać wejście w życie w dniu uzgodnionym przez Polskę i UE w oddzielnym porozumieniu jako dacie wejścia do strefy euro. W tej sprawie nie powinno być nowego referendum. Unia Europejska może nawet uznać, że nie wprowadzając dotąd takiej warunkowej zmiany konstytucji, Polska nie respektuje zobowiązań wynikających z traktatu akcesyjnego.

[srodtytul]Nie ma co czekać[/srodtytul]

Największa partia opozycyjna argumentuje, że Polska powinna przyjąć euro dopiero wtedy, gdy poziom naszego rozwoju gospodarczego zbliży się do krajów strefy euro. Ale doświadczenie ostatnich 15 – 20 lat wskazuje, przy założeniu kontynuacji dotychczasowych trendów, że PKB na mieszkańca w Polsce i UE będą na zbliżonym poziomie dopiero za mniej więcej 30 lat. Ponadto zwykle w miarę zbliżania się do poziomu lidera tempo doganiania maleje. We wschodnich Niemczech, północnej Anglii i południowych Włoszech doszło niemal do zatrzymania eliminacji luki dochodowej po osiągnięciu około 60 – 70 proc. przeciętnych poziomów w tych krajach.

Zatem nie ma pewności, że Polska kiedykolwiek zbliży się poziomem rozwoju, mierzonym wielkością PKB na mieszkańca, do przeciętnej w starych państwach UE. Ponadto, gdybyśmy za miernik rozwoju przyjęli nie PKB na mieszkańca, ale nagromadzone bogactwo materialne, to eliminacja dystansu do UE nawet przy kontynuacji obecnych trendów zajęłaby nam około 50 lat. Równocześnie korzyści netto wynikające z przyjęcia euro są większe dla kraju słabiej rozwiniętego. Kraj taki może być konkurencyjny głównie z racji niskich płac, ale brakuje mu kapitału wiarygodności oraz kapitału finansowego, co ogranicza inwestycje i postęp technologiczny. Wejście do strefy euro odsuwa znacząco te ograniczenia.

Jeśli Polska ma przyjąć euro na początku 2012 r., to należałoby wejść do mechanizmu ERM2 mniej więcej w połowie 2009 r. O jednym ryzyku dotyczącym tej daty już wspomniałem: niespełnienie przez Polskę (niepisanego, ale ważnego) kryterium konsensusu politycznego. Chodzi jednak też o to, aby przebywać w przedsionku ERM2 możliwie krótko, tj. niedużo dłużej niż dwa lata. W warunkach (silnego) spowolnienia gospodarczego decyzja o wejściu do tego przedsionka musi być zatem podejmowana w powiązaniu z oceną, że kryteria z Maastricht, w szczególności kryterium fiskalne, da się zrealizować.

Niepewność dotycząca wyników tej oceny to zarazem dodatkowe ryzyko dotyczące tej decyzji. Proponowana obecnie data, właśnie mniej więcej połowa 2009 r., ulegnie więc zmianie, gdyby się okazało w pierwszej połowie 2009 r., że Polska może mieć duże kłopoty z wykonaniem kryterium fiskalnego w 2010 r.

Dodatkowa niepewność dotycząca daty wejścia wynika z małej przejrzystości polskiego prawa: list inicjujący rozmowy o wejściu do węża walutowego musi podpisać oprócz ministra finansów także prezes NBP. Ale nie ma jasności, czy szef NBP występuje na podstawie decyzji RPP czy też jako niezależna instytucja.

[wyimek]Połowa 2009 r. jako data wejścia do ERM2 ulegnie zmianie, gdyby się wkrótce okazało, że Polska może mieć duże kłopoty ze spełnieniem kryterium fiskalnego w 2010 r.[/wyimek]

[srodtytul]Różne scenariusze[/srodtytul]

Prognozy rocznego tempa wzrostu PKB w Polsce na lata 2009 – 2010 zawierają się w przedziale od około minus 1 proc. do około 3 proc. W miarę upływu czasu ma miejsce korekta prognoz, na razie zawsze w kierunku bardziej pesymistycznym. W szczególności prognoza Komisji UE ze stycznia 2009 r. zakłada dla Polski wzrost PKB na poziomie 2 proc. w 2009 r. i 2,4 proc. w 2010 r. Prognozy prywatnych instytucji finansowych to z reguły w obszarze 0 – 2 proc. Z uwagi na to, że w Polsce tzw. wydatki sztywne to około 75 proc. wydatków publicznych, to wynik sektora finansów publicznych zależy w znacznym stopniu od tempa wzrostu PKB. Przy tempie powyżej 4,5 proc. są możliwości obniżania deficytu, natomiast przy tempie poniżej 4 proc. deficyt raczej rośnie. Ten wzrost deficytu jest spowodowany nie tylko spadkiem dochodów, ale także zwiększeniem niektórych wydatków sztywnych. Ponieważ wynik sektora w 2008 r. był prawdopodobnie niewiele niższy niż 3 proc. PKB, wykonanie kryterium fiskalnego byłoby problemem przy spowolnieniu wzrostu nawet w skali umiarkowanej.

Jeśli w latach 2009 – 2010 spowolnienie będzie znaczne, do 0 – 2 proc. PKB, to rozwój sytuacji fiskalno-inflacyjnej w najbliższych latach mógłby być zbliżony do tego, co obserwowaliśmy w latach 2001 – 2007. Spadek popytu krajowego w latach 2001 – 2002, przy wzroście PKB średniorocznie 1,3 proc., spowodował pojawienie się tzw. dziury Bauca, z wynikiem sektora przez kilka lat o około 3 pkt proc. PKB gorszym niż w latach poprzednich. Utrzymanie deficytu budżetowego poniżej 3 proc. PKB wymagałoby albo drastycznych cięć tzw. wydatków elastycznych, albo też znacznego zwiększenia wpływów podatkowych. Ponieważ cykl koniunkturalny nakłada się teraz na cykl polityczny z racji zbliżających się wyborów, to działania tego rodzaju wydają się mało prawdopodobne, praktycznie niemożliwe. Innymi słowy w tym wariancie rośnie gwałtownie ryzyko niespełnienia przez Polskę kryterium fiskalnego. W dodatku niewykonanie tego kryterium może być na znaczną skalę i wieloletnie.

W latach 2009 – 2011 powinniśmy też mieć znaczny wzrost stopy bezrobocia. Spadek cen surowców i presji płacowej już przekłada się na zmniejszającą się inflację. Zatem w tym wariancie maleje znacząco ryzyko niespełnienia przez Polskę kryterium inflacyjnego. Duże osłabienie złotego jest także czynnikiem zmniejszającym ryzyko niewykonania kryterium kursowego.

Z uwagi na to, że obecne spowolnienie zostało wywołane szokiem zewnętrznym, a nie załamaniem popytu wewnętrznego, a także z racji dużej emigracji zarobkowej w ostatnich kilku latach, maksymalna stopa bezrobocia nie powinna być tak wysoka jak w poprzednim spowolnieniu. Biorąc to pod uwagę, możliwą realistycznie datą wejścia do ERM2 w tym pesymistycznym wariancie są lata 2011 – 2012, z datą przyjęcia euro trzy lata później.

Ale gdyby wzrost utrzymał się na poziomie około 3 proc. rocznie w latach 2009 – 2010, to sytuacja byłaby inna. Stosunkowo płytkie spowolnienie dawałoby bowiem szansę spełnienia kryterium fiskalnego. Równocześnie spadek cen surowców na rynkach światowych oraz wzrost stopy bezrobocia w Polsce w latach 2009 – 2011 w połączeniu z zakończeniem tendencji dewaluacyjnej i prawdopodobną korektą kursu złotego w kierunku umocnienia dawały-by duże szanse spełnienia przez Polskę także kryterium inflacyjnego. Potencjalne ryzyko dla tego kryterium to wystąpienie zjawiska deflacji lub bardzo niskiej inflacji w niektórych krajach UE. Aby w takiej sytuacji spełnić z pewnością kryterium inflacyjne w 2010 r., celem NBP musiałaby być prawdopodobnie inflacja nie 2,5 proc., ale 1 proc. Aby osiągnąć taki cel, NBP mogłoby użyć w razie konieczności rezerw walutowych do wzmocnienia kursu złotego. RPP musiałoby też być ostrożniejsze z obniżaniem stóp procentowych. Taka nieco bardziej restrykcyjna polityka monetarno-kursowa miałaby jakieś przełożenie na sferę realną, ale koszty nie musiałyby być duże.

[wyimek]Korzyści netto wynikające z przyjęcia euro są większe dla kraju słabiej rozwiniętego. Taki kraj może być konkurencyjny głównie z racji niskich płac. Brakuje mu jednak wiarygodności oraz zasobów finansowych[/wyimek]

[srodtytul]Wkrótce będziemy wiedzieć więcej[/srodtytul]

Już w pierwszej połowie 2009 r. powinno się wyjaśnić, który z przedstawionych wyżej wariantów realizuje się w praktyce. Dane o dochodach podatkowych budżetu państwa już od sierpnia 2008 r. pokazały znaczne i rosnące niedobory w stosunku do początkowego harmonogramu. Niedobory były zaniedbywane w pierwszych siedmiu miesiącach roku, ale wynosiły przeciętnie blisko 2 mld zł miesięcznie w pozostałych pięciu miesiącach. Te dane wskazują, że odchylenie dochodów podatkowych rzeczywistych od planowanych w 2009 r. może być znaczne, nawet 20 – 30 mld zł. Dotyczy to budżetu państwa, ale zapewne jeszcze bardziej całego sektora finansów publicznych.

Intencje rządu i koalicji parlamentarnej dotyczące polityki fiskalnej będą po części, a może całkowicie, wyjaśnione przy okazji oczekiwanej i praktycznie już przesądzonej nowelizacji ustawy budżetowej na 2009 r. Jeżeli rząd zdecyduje się na znaczne zwiększenie deficytu budżetowego, to tym samym przesądzi o odwołaniu swojej mapy drogowej dotyczącej euro.