Struktura Spółki Dywidendowe w ofercie Alior Banku

Zgodnie z zapewnieniami Ministerstwa Finansów zaproponowana na początku czerwca nowa stabilizująca reguła wydatkowa ma zapewnić trwałe obniżenie deficytu sektora finansów publicznych. Nie wszyscy ekonomiści uważają jednak jej wprowadzenie za dobry pomysł. Pokazuje to chociażby toczona na łamach „Rz" dyskusja pomiędzy Januszem Jankowiakiem a Markiem Rozkrutem oraz pracownikami MF – o krótkookresowych implikacjach wprowadzenia regulacji, w tym w szczególności dla tegorocznego budżetu. Wśród argumentów brakuje jednak wyliczeń, jakie byłyby skutki proponowanych zmian dla długookresowej kondycji sektora finansów publicznych. Naszym zdaniem przedstawienie wyników tego typu symulacji jest kluczowe dla obiektywnej oceny zasadności proponowanych przez ministerstwo zmian.

Ograniczenia zapisane obecnie w ustawie o finansach publicznych obejmują jedynie część wydatków sektora. W art. 86 opisane są trzy progi ostrożnościowe – 50, 55 oraz 60 proc. relacji długu publicznego do PKB (próg 60 proc. zapisany jest też w konstytucji). Po ich przekroczeniu rząd jest zobowiązany ograniczyć deficyt budżetu. Takie regulacje umożliwiają zatem „wypchnięcie" deficytu do innych jednostek publicznych (np. FUS), których te regulacje bezpośrednio nie obejmują.

Ponadto w 2011 r. dodano do ustawy art. 112a – to tzw. dyscyplinująca reguła wydatkowa. Zgodnie z nią tempo wzrostu wydatków elastycznych oraz nowych wydatków sztywnych nie może przekroczyć prognozowanej inflacji powiększonej o 1 pkt proc. Tym samym reguła ta jest jeszcze węższa – obejmuje zaledwie około 12 proc. wszystkich wydatków sektora finansów publicznych. Ma ona obowiązywać do czasu zniesienia w Polsce procedury nadmiernego deficytu. Z kolei art. 243 ustawy o finansach publicznych ogranicza wzrost zadłużenia w samorządach.

Proponowana przez MF reguła obejmie prawie wszystkie wydatki sektora finansów publicznych. Oznacza to, że przy planowaniu budżetu rząd będzie musiał uwzględnić wydatki samorządów, ZUS, a nawet uczelni i służby zdrowia. Tym samym rosnący deficyt w FUS będzie zmuszać go do szukania cięć gdzie indziej. Nowe regulacje mają zastąpić dotychczasową regułę dyscyplinującą, a także znieść konsekwencje wynikające z przekroczenia przez państwowy dług publiczny poziomu 50 proc. PKB.

Większy rygoryzm

Według proponowanych regulacji maksymalny limit wydatków publicznych będzie zależeć nie tylko od wysokości długu, jak dotychczas, ale również od deficytu sektora finansów publicznych, prognozowanej inflacji oraz historycznego i prognozowanego tempa wzrostu PKB. MF rozważa wprowadzenie jednego z dwóch wariantów stabilizującej reguły wydatkowej. W każdym z nich dozwolone tempo wzrostu wydatków sektora finansów publicznych będzie wprost proporcjonalne do iloczynu prognozowanej inflacji i średniego tempa wzrostu PKB pomniejszonego o tzw. wskaźnik korygujący.

W wariancie I wysokość wskaźnika będzie zależeć od wysokości długu i deficytu, prognozowanej dynamiki PKB oraz od narosłej od wprowadzenia reguły różnicy pomiędzy rzeczywistym deficytem a średniookresowym celem budżetowym (MTO), który wstępnie został ustalony na poziomie 1 proc. PKB. Wariant II wprowadzi natomiast kolejny próg ostrożnościowy na poziomie 40 proc. PKB. Po jego przekroczeniu tempo wzrostu wydatków będzie dodatkowo ograniczone w zależności od średniej wysokości deficytu sektora finansów publicznych w poprzednich latach.

Przeprowadziliśmy symulację, jaki wpływ na wzrost wydatków publicznych miałoby wprowadzenie takiej reguły już w 2004 r. Dla uproszczenia zaprezentowanej analizy przyjęliśmy, że poziom deficytu i długu sektora finansów publicznych w poprzednich latach wyniósłby tyle samo ile w rzeczywistości. Oznacza to, że proporcjonalnie do cięć wydatków rząd ograniczałby także obciążenia podatkowe. Ze względów technicznych przy wyliczeniach pominęliśmy także dwa kroki procedury obliczania limitu, które na razie MF uznaje za opcjonalne – aktualizację prognoz inflacji oraz uwzględnienie prognozowanej dyskrecjonalnej zmiany obciążeń fiskalnych. Do symulacji wykorzystaliśmy dane historyczne o PKB oraz prognozy wzrostu i inflacji z aktualizacji „Programów konwergencji" z lat 2004–2013.

Z przeprowadzonych obliczeń wynika, że gdyby reguła została wprowadzona w 2004 r., to dozwolone tempo wzrostu wydatków sektora finansów publicznych w latach 2006–2007 byłoby o połowę niższe od faktycznego (por. wykres). Reguła dopuszczałaby natomiast (niezależnie od wariantu) szybszy wzrost wydatków sektora finansów publicznych w latach 2011–2013. Mimo to proponowane ograniczenia są bardziej restrykcyjne od obecnie funkcjonujących – w przypadku wprowadzenia reguły w 2004 r. ubiegłoroczne wydatki sektora finansów publicznych musiałyby być o odpowiednio 13,4 proc. (wariant I) i 17,1 proc. (wariant II) niższe od zrealizowanych. Te oszczędności mogłyby albo posłużyć do obniżenia obciążeń podatkowych, albo zostać wykorzystane do ścięcia długu publicznego. Z tego wynika, że proponowane przez MF rozwiązanie powinno w średnim okresie zapewnić ograniczenie deficytu do poziomu wymaganego przez Unię Europejską.

Przeprowadzona symulacja wskazuje, że stabilizująca reguła ma charakter antycykliczny i nie wymaga znacznego obniżenia dynamiki wydatków publicznych w okresach spowolnienia, gdy potrzebna jest stymulacja fiskalna gospodarki.

Bazując na prognozach dynamiki PKB i inflacji zapisanych w aktualnym „Wieloletnim planie finansowym państwa", opracowaliśmy także prognozę limitu dla wzrostu wydatków sektora finansów publicznych w najbliższych latach. Wynika z niej, że zgodnie z proponowanymi regulacjami wydatki te mogłyby rosnąć w latach 2013–16 w tempie nie wyższym niż 4–4,5 proc. rocznie. To więcej, niż pozwoliłyby obecnie obowiązujące regulacje, które de facto wymagają, aby wydatki samorządów i budżetu państwa rosły nie szybciej niż dochody. Dla porównania szacunkowy wzrost dochodów publicznych wyniesie w tym roku zapewne nie więcej niż 1 proc. Wprowadzenie zmian pozwoli zatem rządowi na wolniejsze ograniczanie deficytu sektora finansów publicznych w najbliższych 2 latach. To rozwiązanie korzystne, ponieważ cięcia wydatków rządowych wymuszone przez obowiązujące regulacje zahamowałyby ożywienie w gospodarce.

Potrzebne poparcie

Wprowadzenie nowej reguły niesie ze sobą ryzyko o charakterze politycznym, które powinno być w największym możliwym stopniu ograniczone. W ramach proponowanych zmian limit wydatków publicznych jest uzależniony od prognozowanej przez rząd dynamiki PKB i inflacji. To rodzi pole do nadużyć, czyli przyjmowania takich założeń dla obu wskaźników, aby zmaksymalizować ten limit. Z tego powodu jesteśmy zdania, że nowa reguła wydatkowa powinna obejmować uznawaną przez MF za opcjonalną korektę z tytułu błędnej prognozy inflacji. Można także rozważyć uwzględnienie w regule prognoz przygotowywanych przez niezależne instytucje. Potrzebne do wyliczenia reguły prognozy przygotowuje np. NBP i publikuje je w ramach raportów o inflacji.

Ponadto z obu wariantów reguły wydatkowej lepszy jest drugi. Jest bardziej restrykcyjny w okresach boomów, a wyznaczony na jego podstawie limit dla wydatków jest w mniejszym stopniu zależny od daty wprowadzenia ustawy. Powinno to pozwolić na szybsze zbicie długu, i to niezależnie od prognozowanej przez rząd dynamiki PKB i inflacji.

Dużo ważniejszym czynnikiem ryzyka jest jednak możliwość kolejnych zmian w ustawie o finansach publicznych. Korzystny dla kondycji fiskalnej państwa wpływ wprowadzonej reguły będzie odczuwalny dopiero w średnim okresie, gdy polska gospodarka znajdzie się ponownie na ścieżce trwałego ożywienia. Wówczas jednak rząd może zdecydować się na zniesienie wprowadzonych ograniczeń – w czasach szybkiego wzrostu dochodów budżetowych będzie to bowiem o wiele łatwiejsze.

Jak wysokie będzie to ryzyko, zależy zatem od rzetelności przedstawienia długookresowych skutków proponowanych zmian, a także od skali poparcia nowych regulacji przez ekonomistów. Jeżeli bowiem przyjmie się nowe regulacje w atmosferze oskarżeń o manipulację przy ustawie o finansach publicznych, to znacznie łatwiej będzie je potem znieść – właśnie wtedy gdy poprawi się koniunktura i stabilizująca reguła wydatkowa zacznie przymuszać rząd do oszczędności.

Adam Czerniak jest głównym ekonomistą w centrum analitycznym Polityka Insight i wykładowcą SGH

Mariusz Kapuściński jest analitykiem ds. makroekonomicznych w Polityka Insight

Powiedzieli

Andrzej Reich | zarząd Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego