Nowa rola nadzoru finansowego

Kryzys finansowy ostatnich lat wywołany został przez wiele czynników.

Powszechnie uważa się, że zdecydowanie przyczyniła się do niego słabość lub nieadekwatność używanych regulacji, a także słabość istniejącego systemu nadzorczego. W tej sytuacji istotnym elementem pakietu przedsięwzięć postkryzysowych na świecie stała się restruktyryzacja nadzoru nad rynkiem finansowym. Objęła ona zarówno zmiany jego przedmiotu i zakresu, jak i stosowane rozwiązania instytucjonalne.

Polska, choć przeszła niemal bez szwanku przez ostatni kryzys finansowy, będzie musiała także podjąć kroki w odpowiedzi na wprowadzane zmiany.

Na dwóch najważniejszych rynkach finansowych świata –USA i UE – gdzie koncentruje się znaczna część aktywów finansowych globu, powołano do życia nowe instytucje zajmujące się nieznanym wcześniej nadzorem makroostrożnościowym. Jego zadaniem jest identyfikacja zagrożeń na całym rynku finansowym, a nie w jego poszczególnych instytucjach, co było i jest domeną nadzoru mikroostrożnościowego, i co okazało się niewystarczającym zabezpieczeniem. Tak więc w miejsce nadzoru jednofilarowego pojawil się dwufilarowy. Mówiąc obrazowo, obok gajowego zaczyna działać leśniczy.

?

W UE nowy rodzaj nadzoru powierzono European Systemic Risk Board (ESRB), a w USA Financial Stability Oversight Council (FSOC). Co ciekawe, model europejski opiera tę nową instytucję na Europejskim Banku Centralnym oraz krajowych bankach centralnych.

Na 33 członków z prawem głosu zasiadających w ESRB aż 27 reprezentuje banki centralne, a dwie kolejne osoby to prezes i wiceprezes EBC. Również pierwszym przewodniczącym nowej instytucji zostaje z mocy prawa prezes Europejskiego Banku Centralnego.

Amerykańskie rozwiązanie jest znacznie bardziej wyważone. Na dziesięciu członków z prawem glosu wchodzacych w skład nowej instytucji tylko trzy osoby reprezentują bankowość centralną.

Zasiadają w niej ponadto sekretarz skarbu jako przewodniczacy oraz przedstawiciele rynku papierów wartościowych, Federalnej Korporacji Ochrony Depozytów, niezależny ekspert z dziedziny ubezpieczeń, szef Agencji ds. Finansowania Budownictwa oraz dyrektor Biura ds. Ochrony Klientów Usług Finansowych.

Kompetencje FSOC są równocześnie szersze niż ESRB. Obejmują także obowiązek identyfikacji instytucji systemowo ważnych oraz poddawania ich wzmożonemu nadzorowi Systemu Rezerwy Federalnej. W myśl przyjętych rozwiązań w Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act z lipca tego roku banki amerykańskie o aktywach przekraczajacych

50 mld dol. stają się automatycznie jako instytucje systemowo ważne podmiotami wchodzącymi w zakres zainteresowania FSOC. Na razie na liście znalazlo się 16 instytucji bankowych.

Trwają też intensywne prace nad kryteriami nadzorczymi dla instytucji pozabankowych które będą także objęte nowym nadzorem.

?

Europejska wersja nadzoru makroostrożnościowego na razie wystepuje w wersji light, a więc bez żadnych bezpośrednich funkcji nadzorczych nad instytucjami finansowymi. Wynika to w decydującej mierze z ograniczeń kompetencyjnych Wspólnoty zawartych w traktacie z Maastricht. Inaczej wszakże odpowiednie regulacje będą wygladać w poszczególnych krajach członkowskich.

Wsłuchując się w rekomendacje G20 przyjęte na listopadowym spotkaniu w Seulu, nie ma wątpliwości, że instytucje finansowe systemowo ważne będą przedmiotem szczególnych regulacji i nadzoru. Przyjęte rozwiązania będą także przedmiotem regularnych ocen dokonywanych przez spoleczność miedzynarodową.

Bez wątpienia funkcje te znajdą się w rękach nowo tworzonego nadzoru makroostrożnościowego. Warto podkreślić także fakt, iż ESRB ma, w odróżnieniu od swojego odpowiednika amerykańskiego, kompetecje o charakterze transgranicznym na terytorium całej UE. Jest więc nie tylko leśniczym, ale i nadleśniczym.

W kwestii organizacji klasycznego nadzoru mikroostrożnościowego na głównych rynkach UE występuje również istotna zmiana stosowanego dotąd podejścia modelowego. Jego istotą jest powrót tego nadzoru (po jego wyprowadzeniu z banków centralnych w latach 2000 – 2006, co miało miejsce także w Polsce) do banków centralnych. Powrót ten wszakże obejmuje nie tylko nadzór nad sektorem bankowym, ale i ubezpieczeniowym.

Najbardziej dziś popularnym rozwiązaniem staje się system dwóch wierzchołków (tzw. twin peaks). Jego istotę stanowi oddzielenie nadzoru ostrożnościowego (banki i ubezpieczenia) od nadzoru nad zachowaniami rynkowymi (obrót papierami wartościowymi i ochrona konsumentów).

Model taki historycznie zastosowala po raz pierwszy Holandia w 2003 r. Od tego roku obowiązuje on we Francji, gdzie w ramach Banque de France utworzono Autorite de Control Prudentiel nadzorującą banki i ubezpieczenia. Nadzór nad rynkiem kapitałowym oraz zachowaniami rynkowymi powierzono nowej agencji rządowej, Autorite de Marche Financiere.

Identyczne rozwiązanie zaczęto wdrażać w W. Brytanii, w której rozwiązano megaregulatora rynków finansowych – Financial Services Authority – którego kompetencje przejmuje Prudential Regulation Authority będąca agencją Banku Anglii. Jej prezes staje się ex officio wiceprezesem banku centralnego. Nadzór nad rynkiem papierów wartościowych oraz zachowaniami rynkowymi znajdzie się w nowo powołanej Consumer Protection and Market Authority.

Identyczne rozwiązania ogłoszono w Belgii choć jego realizacja przeciąga się wskutek niemożności powołania od ponad pół roku nowego rządu, oraz w Irlandii w czerwcu 2009 r. Powołano tam Central Bank of Ireland Commission dla bankowości i ubezpieczeń oraz National Consumer Agency dla kontroli zachowań rynkowych.

Podobnego rozwiązania oczekuje się w Niemczech. Kanclerz Angela Merkel zapowiedziala ogloszenie decyzji w I kwartale 2011 r.

Wszystkie te zmiany są głównie efektem nowego usytuowania banków centralnych w powstającej konstrukcji nadzoru – która w oczywisty sposób rodzi konieczność jego koordynacji na poziomie makro z nadzorem na poziomie mikro – a także z rosnącą rolą banków centralnych we współczesnych systemach finansowych jako pożyczkodawcy ostatniej instancji, jak również negatywnymi doświadczeniami z pozostawaniem nadzoru finansowego poza bankiem centralnym.

?

Co z tego wynika dla naszego kraju? Musimy pamiętać, że Polska jest niewielkim graczem na europejskim, a tym bardziej globalnym rynku finansowym. Oznacza to, że musimy się dostosowywać do rozwiazań zapadajacych poza granicami naszego kraju.

Możliwości naszego wpływu na kształt przyjmowanych regulacji są z oczywistych powodów nieznaczne. Tak samo nieznaczne są nasze możliwości zajęcia jakichś ważniejszych stanowisk w nowych strukturach europejskiego nadzoru finansowego, choć starać się należy.

Musimy także pamietać, że mamy bardzo specyficzną strukturę systemu finansowego, opartego w zdecydowanej mierze na instytucjach bankowych, do tego w przeważającym stopniu będących częścią europejskich grup kapitałowych. Decydującą kwestią jest więc kto będzie nadzorował nasze banki i czy będzie miał silną pozycję przetargową w relacjach z nadzorcami zagranicznymi.

Nowa sytuacja oznacza bez wątpienia konieczność wzmocnienia regulacyjnej i nadzorczej roli NBP, przynajmniej w odniesieniu do banków systemowo ważnych oraz do niebankowych instytucji tego rodzaju , np. instytucji systemu rozliczeniowego, ubezpieczeniowego itp.

Wymaga to także ponownego zdefiniowania roli NBP w systemie nadzoru mikroostrożnościowego. Nie sposób bowiem efektywnie sprawować nadzór makroostrożnościowy bez odpowiedniego umocowania w nadzorze mikroostrożnościowym. Wymaga to także powolania do życia polskiego odpowiednika Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego.

Oczywiście musimy szukać własnych rozwiązań we wszystkich tych sprawach. Ale pamiętając o istniejacych ograniczeniach. Potrzebne są zarówno odpowiednie prace eksperckie, jak i decyzje polityczne.

Na razie nie widzę ani jednego, ani drugiego. A czas nagli, bo wszystkie podstawowe decyzje w tych sprawach zapadają właśnie teraz.

A NBP milczy, milczy też Komisja Nadzoru Finansowego, minister finansów Jacek Rostowski ma, jak się wydaje, inne pilniejsze sprawy na głowie.