Prace nad budżetem państwa na 2022 r. dobiegają w Senacie końca. Jego analiza pozwala na sformułowanie kilku bardzo ważnych wniosków dotyczących istoty tego dokumentu i koniecznych działań, włącznie z potrzebą przygotowania nowelizacji budżetu.

Po pierwsze, makroekonomiczne założenia i wskaźniki służące konstrukcji budżetu na ten rok od kilku miesięcy są nieaktualne, i to w stopniu bardzo dużym. Nie mamy tu problemu niewielkich odchyleń prognoz od wskaźników budżetowych, co w przypadku prognozowania ma zawsze miejsce. Mamy zupełnie odmienny obraz gospodarki niż ten, który Ministerstwo Finansów przyjęło jak podstawę konstrukcji budżetu na 2022 r.

Dotyczy to zwłaszcza inflacji, stóp procentowych, kursu walutowego, ale też tempa i struktury wzrostu gospodarczego. To wskaźniki podstawowe dla budżetu państwa. Ich inny kształt ma bardzo duży wpływ zarówno na jego dochody, jak i wydatki. Należałoby zatem urealnić wielkości budżetowe w oparciu o aktualne prognozy. Inflacja dziś jest szacowana na 7–8 proc. średniorocznie, podczas gdy w budżecie na ten rok przyjęto 3,3 proc. Podobnie z innymi wskaźnikami.

Po drugie, polityka budżetowa stała się ponownie procykliczna i proinflacyjna. Udział wydatków rozwojowych i inwestycji spada (maleje stopa inwestycji). Efekt takiej polityki makroekonomicznej nie poprawia konkurencyjności gospodarki i przerzuca ciężar kosztów tej polityki na przyszłe pokolenia. Efekt proinflacyjny prowadzonej polityki może mieć trudne do określenia skutki społeczne i gospodarcze w najbliższych latach oraz pociągać ogromne koszty dla finansów publicznych.

Iluzja walki z inflacją

Po trzecie, w efekcie rosnącej inflacji, rząd został zmuszony do pilnego przygotowania działań osłonowych (miejmy nadzieję, że tym razem bez wpadek przy wdrażaniu). Działania osłonowe są potrzebne. Trzeba chronić Polaków przed skutkami wzrostu cen gazu, prądu i paliw, ale też błędów w polityce gospodarczej z zeszłego roku i prawdopodobnych w tym. Ale pamiętajmy, że to działania doraźne, walka ze skutkami, a nie przyczynami, i nie zmienią trendu wzrostu cen, a mogą je nawet utrwalić. To iluzja skutecznej walki z inflacją. Działania osłonowe, zwane tarczami antyinflacyjnymi, nie są uwzględnione w budżecie państwa na 2022 r. A ich skutek budżetowy może wynieść nawet kilkadziesiąt miliardów złotych.

Po trzecie, tak jak w kilku poprzednich latach, mamy w przypadku tegorocznego budżetu do czynienia z rosnącą skalą omijania przez rządzących reguł i zasad prowadzenia odpowiedzialnej, bezpiecznej i transparentnej polityki budżetowej. Tworzy się kolejne fundusze, fundacje, agencje, instytuty i inne jednostki poza budżetem państwa, które nie są włączane do monitorowanego przez parlament zakresu finansów publicznych, co jest jednym ze sposobów omijania reguł budżetowych.

Pojawiają się zaskakujące rozwiązania budżetowe, np. przekazywanie skarbowych papierów wartościowych zamiast dotacji czy wypychanie niektórych wydatków poza budżet państwa, mające na celu omijanie reguł i prawnie wiążących ograniczeń. Najbardziej rażące metody zaciemniania stanu finansów publicznych dotyczą zadłużania państwa przy użyciu funduszy w Banku Gospodarstwa Krajowego i Polskim Funduszu Rozwoju, które nie podlegają kontroli parlamentarnej. Wynika z tego problem jawności planów i sprawozdań oraz niejasności zasad podziału i rozliczania środków.

Przejrzystości finansów publicznych nie służy też propagandowe eksponowanie sytuacji ograniczanego budżetu państwa zamiast całego sektora finansów publicznych (szczególnie w ujęciu definicji i metodologii unijnej) czy propagandowe wprowadzanie opłat i danin, spełniających definicję podatków, zasłanianie się tajemnicą statystyczną i bankową w ujawnianiu informacji dotyczących celowości wydatkowania środków publicznych, nadmierne wykorzystywanie instytucji wydatków niewygasających i wynikający z tego problem braku jasnych reguł sprawozdawczości tych wydatków i niezgodności z konstytucyjną zasadą roczności budżetu.

W efekcie stosowania powyższych bezprecedensowych praktyk Polska znalazła się na pierwszym miejscu wśród dużych krajów Unii Europejskiej i drugim wśród wszystkich krajów UE (za Cyprem) z najbardziej nieprzejrzystymi finansami. W kontekście kontroli parlamentarnej oznacza to, że znaczna część długu publicznego znajduje się poza kontrolą parlamentu, a skala omijania konstytucyjnego limitu długu publicznego rośnie od kilku lat, osiągając w 2021 r. już kilkanaście procent PKB. Co więcej, wygląda na to, że w 2022 r. ta skala omijania dalej wzrośnie. Pandemia nie jest i nie może być żadnym usprawiedliwieniem zwiększania nieprzejrzystości finansów publicznych.

Naruszenie konstytucji

Pominięcie w ustawie budżetowej planów finansowych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne o znaczeniu podstawowym dla oceny wykonywania przez państwo swoich konstytucyjnych i ustawowych funkcji albo nadanie tym planom informacyjnego, niewiążącego znaczenia prowadzi wprost do naruszenia art. 219 ust. 3 Konstytucji RP i art. 109 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Konieczne jest przywrócenie budżetowi państwa odpowiedniej rangi związanej z jego szczególnym charakterem oraz centralną pozycją w systemie finansów publicznych. W tym celu należy dążyć do tego, aby operacje dokonywane w sektorze rządowym, mające wpływ na zmianę wysokości długu Skarbu Państwa, były, co do zasady, ujmowane w dochodach i wydatkach budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich.

Dzięki temu wielkość łącznej nadwyżki lub deficytu obu budżetów wpływałaby na zmianę wartości długu publicznego, z uwzględnieniem autonomicznej pozycji samorządu terytorialnego i państwowych osób prawnych, których udział w długu publicznym jest jednak niewspółmiernie niższy od udziału Skarbu Państwa.

Podstawowy charakter budżetu oznacza, iż musi on mieć charakter podstawowego aktu zarządzania politycznego częścią finansową mienia publicznego. By tak było, musi być oparty na realistycznym scenariuszu makroekonomicznym, wymaganym przez ustawę o finansach publicznych, i musi uwzględniać zmiany systemowe, strukturalne i cykliczne dochodów i wydatków publicznych, państwowych. Jak wykazano powyżej, nie ma to miejsca w przypadku przygotowanego przez rząd budżetu państwa na 2022 r. Stąd rysująca się już dziś potrzeba nowelizacji tego budżetu, by go zaktualizować i urealnić.

Konieczna jest szeroka debata nad uszczelniającymi i wymuszającymi na rządzie pełną przejrzystość w finansach publicznych zmianami ram prowadzenia polityki budżetowej. Debata ta powinna odbywać się z udziałem ekspertów, partnerów społecznych, obu izb parlamentu i prowadzić w szczególności do istotnego znowelizowania ustawy o finansach publicznych i ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Nie może być ona przygotowana naprędce, bez pogłębionej analizy i dyskusji, by nie skończyło się to tak jak z tzw. Polskim Ładem. Zakres prac powinien skupić się, oprócz przywrócenia budżetowi odpowiedniej rangi i przywrócenia tzw. zasady roczności budżetu, na uszczelnieniu stabilizującej reguły wydatkowej, wprowadzeniu obowiązku publikowania w ustawie budżetowej planów finansowych wszystkich planów jednostek sektora finansów publicznych, a w sprawozdaniu z wykonania ustawy budżetowej omówienia ich realizacji, a także pełnego stosowania w zakresie polskich ram fiskalnych, zasad i reguł budżetowych, metodologii unijnej, ograniczającej manipulacje statystykami.

Do czego potrzebujemy przejrzystości finansów

Powyższe zmiany powinny przyczynić się do poprawy jakości debaty nad polityką finansową państwa, większym w niej zaangażowaniem ekspertów, reprezentantów strony przedsiębiorców, pracodawców i pracowników oraz całego społeczeństwa i jego reprezentantów w Sejmie i Senacie, a w efekcie do poprawy jakości i transparentności samej polityki budżetowej.

Przejrzystość finansów publicznych pozwala ustawodawcom, rynkom i obywatelom na dostęp do informacji, których potrzebują, aby ocenić i rozliczyć rządy przy użyciu demokratycznych instrumentów. Łatwo dostępna i zrozumiała informacja o stanie finansów publicznych jest niezbędna dla prawidłowej oceny prowadzonej przez rząd polityki, a co za tym idzie, także dla podejmowania racjonalnych decyzji przy urnach wyborczych. Przejrzystość finansów państwa wzmacnia kontrolę obywatelską nad polityką publiczną, a także zapewnia dokładny obraz stanu finansów publicznych, konieczny przy podejmowaniu decyzji gospodarczych, w tym kosztów i korzyści zmian tej polityki oraz potencjalnych zagrożeń dla finansów publicznych.

Kazimierz Kleina jest senatorem Koalicji Obywatelskiej, przewodniczącym senackiej Komisji Budżetu i Finansów Publicznych. Ludwik Kotecki jest kandydatem opozycji na członka RPP z puli Senatu, w przeszłości wieloletni wiceminister finansów i główny ekonomista resortu finansów