NIK o systemie pomocy społecznej dla uchodźców

NIK wskazuje ponadto, że na razie większość uchodźców traktuje Polskę jedynie jako kraj tranzytowy na drodze do Europy Zachodniej.

W kontekście złych prognoz demograficznych uchodźcy będą odgrywać zapewne coraz większą rolę w rozwoju Polski. Według Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju do roku 2030 polityka imigracyjna, obok aktywnej polityki prorodzinnej, ma stanowić czynnik uzupełniający na polskim rynku pracy. Według wskaźnika MIPEX (porównującego warunki integracji imigrantów w poszczególnych krajach) Polska znajduje się w dolnej części zestawienia, obejmującego 40 krajów świata, warto jednak zauważyć, że od 2010 r. poprawiła swoje notowania o pięć pozycji (z 37. na 32.). Wśród 28 krajów UE Polska zajmuje miejsce 23, zapewniając (spośród ośmiu badanych obszarów) w miarę korzystne warunki łączenia rodzin i możliwości uzyskania stałego pobytu.

System pomocy uchodźcom zapewnia im byt, ale nie służy wystarczająco ich integracji ze społeczeństwem ani nie sprzyja podjęciu samodzielnego życia w Polsce. Celem integracji powinno być doprowadzenie do możliwości samodzielnego funkcjonowania cudzoziemca w kraju przyjmującym (w tym przede wszystkim na rynku pracy), a co za tym idzie uniezależnienie od świadczeń pomocy społecznej. Tymczasem, jak pokazują wyniki kontroli NIK, osoby które w Polsce uzyskały status uchodźcy w znacznej części nie znają języka polskiego, mają problemy z samodzielnym zapewnieniem sobie odpowiednich warunków mieszkaniowych oraz znalezieniem stałego zatrudnienia. Aby zdobyć środki na życie podejmują prace dorywcze lub korzystają ze świadczeń pomocy społecznej. NIK ocenia, że brakuje spójności w działaniach Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Urzędu ds. Cudzoziemców i wskazuje na ryzyko, że uchodźcy, pozbawieni w ten sposób konsekwentnej opieki państwa nie będą w stanie sami nadrobić różnic dzielących ich od reszty społeczeństwa, tak, aby móc zaistnieć na rynku pracy i funkcjonować w środowiskach lokalnych.

Ośrodki dla cudzoziemców

Wszystkie skontrolowane ośrodki (10 placówek) zapewniały uchodźcom odpowiednie warunki bytowe (w tym wyżywienie), posiadały także wyodrębnione punkty medyczne. Otoczenie budynków było uporządkowane, urządzone były boiska i place zabaw. Budynki ośrodków stanowiły najczęściej wynajmowane budynki hotelowe lub przejęte budynki jednostek wojskowych należące do Urzędu ds. Cudzoziemców. Wszystkie budynki były w dobrym stanie technicznym i spełniały wymogi ochrony przeciwpożarowej i ochrony sanitarnej. Ośrodki mają status ośrodków otwartych, co oznacza, że mieszkańcy mogli swobodnie poruszać się na ich terenie oraz opuszczać je w godzinach od 6 do 23. Liczba osób zakwaterowanych w skontrolowanych ośrodkach nie przekraczała dopuszczalnego maksimum (średnio wykorzystywano ok. 66 proc. miejsc).

Cudzoziemcy przebywający w ośrodkach mieli dostęp do świadczeń, badań przesiewowych, usług stomatologicznych i rehabilitacyjnych, a także możliwość podtrzymywania własnych tradycji narodowych i kulturowych oraz wykonywania praktyk religijnych.

Polska jako tranzyt

Dla większości uchodźców Polska nie jest jednak miejscem docelowym, traktowana jest przez nich w znacznej mierze jako kraj tranzytowy. Zdecydowana większość ubiegających się o status uchodźcy opuszcza nasz kraj tuż po złożeniu wniosku lub w trakcie bądź po zakończeniu indywidualnego programu integracji.

W latach 2012-2014 złożono ponad 14,5 tys. wniosków o przyznanie statusu uchodźcy (obejmujących blisko 33 tys. osób - składały je często całe rodziny). Znakomita większość postępowań, blisko 90 proc., została umorzona - przede wszystkim z powodu wycofania wniosku lub nieobecności cudzoziemców w ośrodku. W stosunku do pozostałych w Polsce w kontrolowanym okresie wydano 2010 decyzji pozytywnych (z czego 557 osobom nadano status uchodźcy, 997 osobom wydano zgodę na pobyt tolerowany). Przyznania statusu uchodźcy najczęściej odmawiano osobom, które nie spełniały kryteriów konwencji genewskiej, czyli nie były to osoby, które przebywały poza granicami własnego państwa na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych. W zdecydowanej większości przypadków przyznania statusu uchodźcy odmówiono osobom, które wyemigrowały ze swoich krajów z przyczyn ekonomicznych.

Brak miejsca do zamieszkania i związane z tym ryzyko bezdomności, brak pracy oraz wyższe świadczenia finansowe w krajach Europy Zachodniej zniechęcają uchodźców do pozostania w Polsce. Na trudności z zatrudnieniem uchodźców bądź rozpoczynaniem przez nich samodzielnej działalności gospodarczej wpływała zarówno niełatwa sytuacja na rynku pracy, niedostateczne wykształcenie i kwalifikacje przybyszów, jak i kłopoty z nostryfikacją dyplomów. Czynniki determinujące losy emigrantów to jednak najczęściej kwestie językowe i kulturowe.

Nauka języka

Znajomość języka kraju przyjmującego jest czynnikiem o kluczowym znaczeniu w procesie integracji cudzoziemca. W Polsce nauka języka dla starających się o status uchodźcy nie jest obowiązkowa. Staje się obowiązkowa dopiero dla cudzoziemców, którzy uzyskali status uchodźcy i uczestniczą w indywidualnych programach integracji, ale jednocześnie jej prowadzenie uzależniono „od potrzeb i możliwości". W efekcie, na prowadzenie kursów języka polskiego na początkowym, wspieranym jeszcze przez państwo etapie integracji nie przeznaczano żadnych środków z budżetu państwa i tylko niewielkie z budżetów samorządów. Obowiązek nauki języka polskiego w trakcie programu integracji realizowany był więc niemal wyłącznie przez organizacje pozarządowe (z wykorzystaniem środków UE). NIK wskazuje, że może to zagrozić ciągłości kursów w związku ze znacznym opóźnieniem wejścia w życie nowego mechanizmu finansowego Funduszu Azylu, Migracji i Integracji na lata 2014-2020. W nauce języka polskiego uczestniczyła tylko 1/3 uchodźców realizujących programy integracyjne, a intensywność nauki była niska - od dwóch do czterech godzin lekcyjnych tygodniowo.

Nieefektywne okazały się także zapisy o asystencie nauczyciela dziecka cudzoziemskiego. Pomimo że tacy asystenci są prawnie zagwarantowani, rzadko bywają wykorzystywani - tylko pojedyncze szkoły zdecydowały się na takie rozwiązanie. Podobnie tylko kilka szkół organizowało zajęcia wyrównawcze oraz dodatkową naukę języka polskiego dla dzieci cudzoziemskich.

Procesy decyzyjne

Zniechęcająco długo trwa proces decyzyjny ws. nadania statusu uchodźcy. Urząd ds. Cudzoziemców powinien wydawać decyzje w ciągu sześciu miesięcy, tymczasem niejednokrotnie postępowanie wydłużało się do ponad dwóch lat (średni okres to 14 i pół miesiąca).

Kontrola NIK wykazała, że dwa organy odpowiedzialne za proces integracyjny uchodźców - Urząd ds. Cudzoziemców i Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej - działają w oderwaniu od siebie, na podstawie dwóch różnych aktów prawnych (ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony - UdsC i ustawy o pomocy społecznej - MPiPS), chociaż cel działań w tej sprawie jest wspólny.

Urząd ds. Cudzoziemców odpowiada za etap preintegracji, służący przygotowaniu przybyszów do samodzielności (nauka języka, szkolenia zawodowe). Zdaniem NIK w praktyce etap ten w niewystarczającym stopniu spełnia swoją rolę, chociaż środki Urzędu na ten cel znacząco wzrosły (z 33,7 do 45,4 mln zł). Bardzo niski odsetek cudzoziemców na etapie preintegracji uczy się języka polskiego (od 14 do 17 proc.), a intensywność nauki jest niska. Nie rozpoznaje się też potrzeb rynku pracy i nie prowadzi szkoleń ani kursów zawodowych. Działania na etapie perintegracji sprowadzają się głównie do pomocy socjalnej, która, co potwierdza NIK, udzielana jest prawidłowo.

Następujący później proces właściwej integracji, za który odpowiada Ministerstwo Pracy, a którego zasadniczym elementem powinny być 12-miesięczne indywidualne plany integracji, sprowadza się głównie do dalszej pomocy finansowej. Środki z budżetu państwa pokrywały tylko świadczenia i ubezpieczenie zdrowotne na czas trwania programów integracyjnych. Uchodźcy mają wówczas status podobny do korzystających z pomocy społecznej obywateli polskich, chociaż ich potrzeby znacznie się różnią.

Proces integracyjny

Losy uchodźców, którzy zakończyli realizację indywidualnych planów integracji nie są monitorowane. Oznacza to, że ocena integracji uchodźców ze społeczeństwem jest niemal niemożliwa. Tymczasem z 80 skontrolowanych planów indywidualnych aż 20 proc. zostało przerwanych przez samych cudzoziemców, a zatrudnienie znalazło tylko 15 proc. uchodźców (ze zbadanych przypadków).

NIK wskazuje także na kłopoty z zapewnieniem mieszkań dla uchodźców. Tylko 5 proc. objętych kontrolą rodzin uzyskało mieszkania komunalne. Oferta jest ograniczona z powodu małych zasobów lokali socjalnych i komunalnych oraz tzw. mieszkań chronionych na okres przejściowy. Brak także konkretnych wytycznych, co do form i sposobów udzielania pomocy uchodźcom w tym obszarze.

System wsparcia dla uchodźców pozbawiony jest precyzyjnych wytycznych nt. przebiegu całego procesu integracyjnego. W ocenie NIK istnieje potrzeba ściślejszej koordynacji procesu preintegracji z procesem integracji tak, aby uzupełniały się one nawzajem i aby następujące po sobie działania stanowiły kontynuację poprzednich. Urząd ds. Cudzoziemców powinien ściślej współpracować zarówno z Ministerstwem Pracy, jak i z powiatowymi centrami pomocy rodzinie oraz ośrodkami pomocy społecznej.

NIK wskazuje także na konieczność:

- stworzenia spójnego, ciągłego i motywującego systemu nauki języka polskiego;

- wdrożenia rozwiązań, które umożliwią przyznawanie mieszkań uchodźcom szczególnie tam, gdzie będą mieli możliwość uzyskania zatrudnienia;

- skuteczniejszej aktywizacji zawodowej, przede wszystkim wykorzystującej nabyte i rozwijane kwalifikacje uchodźców;

- monitorowania sytuacji cudzoziemców po zakończeniu programów integracji, co pozwoli na lepszą ocenę skuteczności udzielanej pomocy;

- znaczącego skrócenia przeciętnego czasu oczekiwania na decyzję ws. przyznania statusu uchodźcy.