Projekt ustawy o ROP wymaga zmian

Materiał powstał we współpracy z Polską Federacją Producentów Żywności Związek Pracodawców 

Uczestnicy debaty pt. „Okrągły stół opakowaniowy II. ROP po polsku – droga do recyklingu czy ślepa uliczka?”, która odbyła się podczas Forum Rynku Spożywczego i Handlu 2025, nie zostawili suchej nitki na projekcie ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (nr projektu: UC100). Eksperci dyskutowali o tym, jak powinien wyglądać model rozszerzonej odpowiedzialności producenta, jakie są w tym zakresie wizje organizacji i przedsiębiorców sektora żywnościowego, rządu i polityków, samorządów. Omawiano m.in. takie zagadnienia, jak fiskalizacja systemu ROP, kto powinien nim zarządzać oraz jaka powinna być prawdziwa odpowiedzialność producentów za gospodarkę odpadami opakowaniowymi.

Czas upływa, dyskusje trwają

Polska już dwa lata temu powinna wprowadzić przepisy dotyczące ROP, ale jak dotąd do tego nie doszło, a obecnie proponowane przez rząd zapisy ustawy są oceniane jako kontrowersyjne. Co więcej, planowany termin ich wprowadzenia to początek 2026 r. Czy to możliwe? Na to pytanie próbowała odpowiedzieć Gabriela Lenartowicz, posłanka na Sejm RP. – Musimy sobie uzmysłowić, na jakim etapie prac jesteśmy. Inicjatywa należy do rządu. Ministerstwo Klimatu i Środowiska (MKiŚ) przygotowało projekt. Tyle że sektor spożywczy i pozostali interesariusze wnieśli do niego prawie 2 tys. uwag. Resort powinien się do nich ustosunkować i zaproponować zmiany bądź nie. Gdy MKiŚ to zrobi, to projektem zajmie się Rada Ministrów. Potem są trzy czytania w Sejmie, Senat i jego ewentualne poprawki, a więc powrót do Sejmu i dopiero ustawa trafi do podpisu prezydenta RP – wyliczała posłanka Lenartowicz. Analizując ten standardowy terminarz, wydaje się mało prawdopodobne, aby przepisy weszły w życie już 1 stycznia 2026 r. Tym bardziej że biznes je bardzo mocno krytykuje.

– W myśl projektu przygotowanego przez resort klimatu ROP to nie rozszerzona odpowiedzialność producenta, tylko rozszerzona opłata producenta. ROP co do zasady – a wynika to z dyrektywy ramowej o odpadach – oznacza system, w którym producenci biorą odpowiedzialność za opakowania i powstające z nich odpady i to przełoży się na ich model biznesowy, m.in. poprzez ekoprojektowanie – mówił Sławomir Brzózek, członek zarządu Związku Pracodawców Przemysłu Opakowań i Produktów w Opakowaniach EKO-PAK.

– Jednak ministerialny pomysł na ROP wygląda tak: „wprowadzimy w pełni sterowny przez ministra mechanizm opłaty, a reszta sama się jakoś zrobi”. Producenci zapłacą, ile im się nakaże, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) według swoich zasad, czyli de facto uznaniowo, rozdystrybuuje środki do wnioskujących o nie samorządów i przetwarzających, gminy i przetwarzający wykażą, że środki wykorzystują według zasad ustalonych przez NFOŚiGW. I magicznie sama pojawi się realizacja celu ROP, czyli zmiana podejścia do opakowań oraz poziomy recyklingu odpadów opakowaniowych. A projekt ani nie wprowadza zasad ekoprojektowania, ani ekomodulacji, ani – co najistotniejsze – nie wskazuje żadnej instytucji jako odpowiedzialnej za osiągnięcie tego celu (teraz są to przedsiębiorcy i działające w ich imieniu organizacje odzysku opakowań, które projekt po prostu likwiduje). Zatem odpowiedzialność przenosi na państwo, czyli na wszystkich obywateli-podatników. Widać więc wyraźnie, że producentów traktuje się jak skarbonkę, z której pokryje się jakieś koszty. „Jakieś” – bo sposób liczenia kosztów i sposób wyznaczania opłaty – daniny publicznej – są całkowicie nieznane i mają być określone na poziomie rozporządzenia, co jest niekonstytucyjne. A celem ROP nie jest tylko zapewnienie finansowania, lecz także zagwarantowanie osiągnięcia poziomów recyklingu – i na to ma być zagwarantowane finansowanie: 100 proc. kosztów netto zbierania, transportu i przetwarzania opakowań, kosztów sprawozdawczości i edukacji mieszkańców-konsumentów. I żaden producent się od tego nie uchyla – podkreśla Sławomir Brzózek.

– Jako koalicja aż 37 organizacji sektora spożywczego zgłosiliśmy kilkadziesiąt kluczowych, krytycznych wobec modelu ROP poprawek, a warto przypomnieć, że nasz sektor wprowadza na rynek ponad 60 proc. opakowań – mówił Andrzej Gantner, wiceprezes zarządu, dyrektor generalny Polskiej Federacji Producentów Żywności Związek Pracodawców (PFPŻ). – ROP to temat niezwykle skomplikowany i ważny dla wielu grup interesariuszy, ale nasza główna poprawka dotyczy rozdziału 7. Chodzi o model i organizację systemu. Nie widzimy sensu, aby był on w Polsce zarządzany przez instytucję publiczną, jaką jest NFOŚiGW, i sprowadzał producentów żywności do biernego płatnika podatku, który na poziomie ministra będzie można dowolnie podnosić zaledwie rozporządzeniem, nawet nie ustawą, co samo w sobie jest niekonstytucyjne. Ten model nie zapewni nam spełnienia wymogów PPWR. Chodzi nam o to, żeby system recyklingu i selektywnej zbiórki się rozwijał i realizował cele środowiskowe, które ten projekt zupełnie pomija – mówił Andrzej Gantner.

W jego ocenie byłby to model najdroższy i najmniej efektywny środowiskowo, za którego funkcjonowanie zapłaciliby obywatele. – Nie ma zgody wszystkich największych organizacji przedsiębiorców na zaproponowany model ROP, który nie realizuje celów środowiskowych i sprowadza wprowadzających wyłącznie do roli biernych płatników podatku. W tym modelu nikt nie bierze odpowiedzialności za to, co dzieje się na poziomie selektywnej zbiórki i recyklingu. A przecież kary za nieefektywną gospodarkę odpadami poniesiemy w Polsce wszyscy – zaznaczył.

– Taki model oznacza impuls inflacyjny. W Czechach, Niemczech, Belgii, Francji system ROP przyniósł niewielkie koszty dla konsumentów. Niestety, w Polsce brniemy w model węgierski, który spowodował tam 4-proc. wzrost cen – przestrzegał Marcin Hydzik, prezes Związku Polskich Przetwórców Mleka. Jak ocenił, np. w przypadku jogurtu wprowadzenie ROP w modelu proponowanym przez MKiŚ oznaczałoby wzrost jego ceny nawet o 20 gr. – Resort twierdzi, że byłoby to kilka groszy, ale wiemy, że tego nie obliczono. Co ciekawe, samorządy mówią o mieszkańcach, których to dotknie, a my o konsumentach. Tymczasem to ta sama grupa osób. Co więcej, impuls inflacyjny będzie też związany z działaniami gmin, gdyż opłaty dla mieszkańców wcale nie spadną, a mogą ciągle rosnąć – przestrzegał Hydzik.

Co z bezpieczeństwem żywności?

– To praktycznie podatek, który byłby wprowadzany rozporządzeniem konkretnego ministra. Pytanie też, co stałoby się z tak pozyskanymi pieniędzmi – mówił Andrzej Gantner.

– Nie wszystkie opakowania da się zaprojektować ekologicznie, bo należy zachować bezpieczeństwo żywności. Jest wiele rodzajów opakowań, nie tylko te, które się łatwo zbiera i sprzedaje recyklerom. Chodzi aż o 22 frakcje opakowaniowe, jakie stosowane są w przetwórstwie żywności. Powinny być one kierowane do recyklingu. System selektywnej zbiórki powinien się rozwijać, a nie zwijać. Wszystkie organizacje pracodawców i branża spożywcza nie zgadzają się na ten model, bo jest on zły, niebezpieczny i absolutnie nikt nie bierze w nim odpowiedzialności za opakowania i za to, co się z nimi stanie. NFOŚiGW nie będzie miał żadnej odpowiedzialności za pieniądze i poziomy zbiórki, a to oznacza, że zapłaci państwo, a więc wszyscy obywatele – podkreślał Andrzej Gantner.

W jego ocenie projekt należy jak najszybciej cofnąć do MKiŚ, aby wypracować model dobry dla wszystkich, w tym producentów, recyklerów i samorządów. Powinien on przybliżyć nasz kraj ku gospodarce obiegu zamkniętego. Efektywny ROP jest bardzo potrzebny polskiej gospodarce, w tym sektorowi rolno-spożywczemu.

Zdaniem posłanki Lenartowicz należy zachować balans między kosztem wprowadzenia ROP a bezpieczeństwem żywności. – System powinien mieć na celu nie tylko osiągnięcie poziomów odzysku, ale i stymulować producentów, aby opakowań było jak najmniej, szczególnie tych, których nie można poddać recyklingowi. System ma więc wymusić, abyśmy żyli w czystszym środowisku i przy niższych kosztach. Jeśli projekt MKiŚ nie idzie w tym kierunku, to należy wrócić do meritum, gdyż konstrukcja projektu nie spełnia oczekiwań branży spożywczej, konsumentów i gmin – tłumaczyła posłanka.

Jak stwierdziła, projekt jest wręcz niekonstytucyjny, bo koszty nie mogą być nakładane uznaniowo ministerialnym rozporządzeniem, a NFOŚiGW jako fundusz celowy nie może być podmiotem fiskalnym. – Proponowany system nie jest ani ekonomiczny, ani efektywny, ani ekologiczny. Ponadto nie widać odpowiedzialnego za system ROP – punktowała Lenartowicz.

Ostrą ocenę przedstawił też Michał Mikołajczyk, prokurent w REKOPOL Organizacja Odzysku Opakowań. – Resort zaproponował model monopolistyczny. To najgorszy projekt, jaki pamiętam od 21 lat pracy w gospodarce odpadami. To totalna monopolizacja i fiskalizacja całej branży gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Organizacje odzysku opakowań zostaną zlikwidowane. To nie tylko kilkaset miejsc pracy, ale likwidacja i utrata tym samym wypracowanych przez lata kompetencji, mechanizmów i relacji służących realizacji celów środowiskowych z zachowaniem efektywności kosztowej.

Jak odkreśla Mikołajczyk, to nie jest tak, że przemysł nie chce płacić, chce, ale w wysokości wynikającej z realizacji celów środowiskowych oraz realiów rynkowych, a nie z potrzeb chłonnego jak gąbka budżetu. Przemysł także chce też współdecydować o tym, jak będą wydawane pieniądze. Nie godzę się na mówienie, że nie płacimy, bo w ub.r. zapłaciliśmy 1,5 mld zł. Musi to być monitorowane, kontrolowane, egzekwowane i tu widzę rolę administracji, a nie w działaniach rynkowych, doradczych; urzędnik nigdy nie będzie negocjatorem, brokerem czy kreatorem świadomości i nawyków społecznych – wyliczał Michał Mikołajczyk. Jego zdaniem ważna jest też edukacja.

– Tymczasem zgodnie z projektem przeznacza się na nią ledwie 2 mln zł rocznie. Jeśli podzielimy to przez liczbę gmin, to wychodzi ledwie 879 zł na edukację w gminie. To niepoważne, tak jak i główne założenia konceptu UC-100. To tworzył ktoś, kto nie ma podstawowego rozumienia kwestii środowiskowych, ekonomicznych czy społecznych – dodał przedstawiciel REKOPOL-u.

Dziwne zmiany projektu

Kontrowersje budzi też przebieg procesu legislacji. – Prace legislacyjne nad projektem ustawy przebiegały dziwnie. W MKiŚ jest zespół, ale jako sektor rolno-spożywczy nie dostaliśmy zgody na bycie jego członkiem. Pozwolono nam jedynie na przedstawienie naszego modelu ROP. Taki model zawarty był w pierwszej propozycji opracowanej przez resort. Druga propozycja była niewiele gorsza, ale już trzecia, którą zawarto w UC100, to całkowite zaprzeczenie pierwotnych koncepcji i to bez słowa uzasadnienia. Obecna koncepcja kompletnie lekceważy doświadczenia efektywnych systemów ROP z innych krajów, które oparte są na prywatnych organizacjach ROP, tak jak m.in. na systemie czeskim, a skupia się na wprowadzeniu na wzór węgierski monopolisty państwowego jako pseudoorganizacji ROP. Mam nadzieję, że obecny projekt w tej postaci nigdy nie trafi do Sejmu – stwierdził Andrzej Gantner.

– Patrzę na to jako przedstawicielka branży spożywczej i prawnik. Firmy z tej branży zostały pominięte, trudno mówić o dialogu. Producenci są stawiani w roli płatnika. Sam proces legislacji powinien zaś być bardziej zbalansowany. Firmy miały jedynie 30 dni na zgłoszenie uwag. Wisi nad nami wizja wejścia przepisów już 1 stycznia 2026 r. Firmy planują przyszłoroczne budżety, a nie wiedzą, w jakim środowisku przyjdzie im funkcjonować. Oczekujemy powrotu do dialogu – mówiła Marta Ślubowska, dyrektorka działu prawnego w Grupie LipCo Foods.

Dodała też, że nie jest to wymysł przedsiębiorców, aby NFOŚiGW posiadał kompetencje w zakresie, który ma mu być przyznany. – Ustawa i dyrektywa wymagają, aby podmiot, w tym przypadku NFOŚiGW, był kontrolowany, a takiej gwarancji nie ma. Rozporządzenie ministra nie jest zaś właściwą formą ustalania stawek. Kwestię systemu trzeba też rozpatrywać w kontekście międzynarodowym, bo nasze firmy eksportują – tłumaczyła Ślubowska.

Jaki powinien być system ROP?

Skoro eksperci tak otwarcie krytykują projekt autorstwa MKiŚ, to jak powinien wyglądać system ROP?

– W Polsce producenci powinni odpowiadać za cykl życia swoich produktów, także wtedy, kiedy stają się one odpadem. W tym celu możemy użyć instrumentów finansowych, ale opłaty, które będą nakładane, powinny powodować, że będzie mniej odpadów, zaś opakowania powinny być projektowane w taki sposób, aby łatwo było je przetworzyć bądź ponownie użyć i żebyśmy mogli finansować ich zagospodarowywanie, a zwłaszcza recykling – wskazała posłanka Lenartowicz.

Z kolei Michał Mikołajczyk podkreślił, że przedsiębiorca jako producent wprowadzający opakowania powinien być podmiotem, a nie tylko płatnikiem. – ROP to rozszerzona odpowiedzialność producenta. Odpowiedzialność, ale nie tylko za płacenie, lecz także za cały cykl życia produktu i opakowania w momencie jego projektowania, a później to także odpowiedzialność za zagospodarowanie odpadu, którym stanie się opakowanie jego produktu. Rozszerzona, ale przy zachowaniu efektywności ekonomicznej, o czym stanowi dyrektywa, wskazując m.in. zasadę kosztu netto, której to niemożliwym jest doszukać się w projekcie resortu. Przedsiębiorcy, ci wprowadzający, ale także przedsiębiorcy z branży komunalnej, recyklerzy, bo to też są firmy, powinni wspólnie wypracować model, który nie będzie akcyjnym, tylko systemowym – wyliczał prokurent w REKOPOL-u. I jak dodał, nie powinien to być model fiskalny, w którym do jednego worka trafiają miliardy złotych i zostawia się monopolowi państwowemu decyzje, de facto polityczne, komu przekazać te środki i w jakim zakresie ich podział ma być oparty na gospodarce i środowisku.

– Idealny system w Polsce powinien być przede wszystkim dopasowany do polskiej gospodarki odpadami opakowaniowymi, która nie różni się tak strasznie od innych krajów, w których jest system ROP, czyli tak naprawdę powinien być oparty na wolnorynkowych zasadach – mówił Andrzej Gantner. – To organizacje ROP tworzone przez prywatnych przedsiębiorców powinny dbać i wspierać wprowadzających w realizacji obowiązków środowiskowych w zakresie odpadów opakowaniowych i ekoprojektowania. To wsparcie jest szczególnie potrzebne w sektorze MŚP. To prawdziwe organizacje ROP, a nie biurokratyczny urząd, powinny aktywnie wspierać samorządy, firmy odpadowe i recyklerów w efektywnym działaniu systemu. W tym wspierać recyklerów poprzez dofinansowanie surowca w przypadku, gdy jego wartość jest ujemna, oraz współtworzyć fundusz inwestycyjny służący rozwojowi polskiej branży recyklingowej, a nie instalacjom w Niemczech lub innych krajach. Takim funduszem mógłby zarządzać NFOŚiGW, bo do tego typu działań została ta instytucja stworzona – podkreślał Andrzej Gantner.

I jak wskazał, tak to działa w Czechach i w innych krajach, gdzie jest efektywny ROP. – Natomiast system absolutnie nie powinien być oparty na monopolu państwa, gdzie to urząd wskazywany jest jako pseudoorganizacja ROP, i to do tego urząd, który tak naprawdę nie ma żadnych kompetencji ani możliwości, żeby wykonać wszystkie obowiązki wynikające z dyrektywy odpadowej – ocenił przedstawiciel PFPŻ.

Materiał powstał we współpracy z Polską Federacją Producentów Żywności Związek Pracodawców