fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

Administracja

Mediacja sprawdzi się w urzędzie

Rozmowa: Andrzej Szpor, prawnik i mediator Centrum Rozwiązywania Sporów i Konfliktów UW
Rz: Mediacja w Polsce jest coraz popularniejsza w sporach gospodarczych między przedsiębiorcami. A jak jest w administracji, czy ktoś o niej słyszał ?
Andrzej Szpor: Zdziwię panią. Oczywiście, tak. Pamiętam dobrze  zeszłoroczny przykład Centrum Komunikacji Społecznej m.st Warszawy. Chodziło o spór na placu Grzybowskim. Plac jest rajem dla fanów deskorolek i to nie tylko Polaków. Z kolei mieszkańcy okolicznych bloków narzekali od dawna na hałas i zniszczenia. Miasto prowadziło konsultacje społeczne dotyczące zagospodarowania placu, a zmieniły się one w mediację mieszkańców i deskorolkarzy. Dzięki temu mieszkańcy przypomnieli sobie, jaką uciążliwością był dla nich za młodu zakaz gry w piłkę. Zrozumieli więc perspektywę deskorolkarzy.
Z kolei fani deskorolek uświadomili sobie, że starsi mieszkańcy potrzebują spokoju. Finał był taki, że urzędnicy nie narzucili własnego regulaminu zachowania na placu, lecz przyjęli – za aprobatą mieszkańców – propozycję deskorolkarzy: zakaz jeżdżenia obowiązuje codziennie po godzinie 17.00 oraz przez całe niedziele. I wszyscy są zadowoleni.
A zdarzały się sytuacje, w których o mediacje aż się prosiło a ich zabrakło?
Przychodzi mi na myśl przypadek nietypowy, kiedy administracja unikała zaangażowania się w roli mediatora. Warszawski Zarząd Gospodarki Nieruchomościami (ZGN) wynajmuje m.in. lokale komunalne. W jednym z nich mieściła się przez kilka lat klubokawiarnia Chłodna 25, znaczące miejsce na mapie kulturalnej Warszawy. Niestety, była też uciążliwa dla niektórych sąsiadów. Powołując się na hałas i ekscesy, wystąpili oni o wypowiedzenie umowy najmu.  Właściciel klubu chciał dogadać się z mieszkańcami w trakcie mediacji. Niestety,  ZGN umył ręce, a inna komórka dzielnicy – wobec sprzeciwu wspólnoty mieszkaniowej – nie przedłużyła zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Z tego powodu kultowe miejsce na Woli zniknęło. Zabrakło animatora i promotora porozumienia, ponieważ urzędnicy – można odnieść takie wrażenie – woleli święty spokój od cennej inicjatywy lokalnej.
Ten przykład dowodzi, że urzędnicy nie są świadomi pozasądowej drogi rozwiązywania sporów.
Mimo ryzyka nieporozumień i spektakularnych nieraz porażek strony nie szukają raczej pośrednictwa mediatorów. O ile mi wiadomo, nie ma w Polsce urzędu czy instytucji administracyjnej, w których korzystanie z mediacji byłoby normą – np. w ramach tzw. polityki zarządzania konfliktami.
W sądach administracyjnych sytuacja jest szczególnie deprymująca: mediacja się nie przyjęła. Dziesięć lat temu, kiedy w procedurze pojawiło się tzw. postępowanie mediacyjne, na tę drogę skierowano zaledwie 679 spraw i załatwiono dzięki temu 170 z nich; w ubiegłym roku do mediacji trafiło osiem spraw, a finał znalazło ostatecznie pięć postępowań. Na 80 tysięcy spraw!
Dlaczego mediacja nie sprawdziła się w postępowaniu sądowo-administracyjnym?
Jest kilka powodów. Po pierwsze, instytucję mediacji wprowadzano i reklamowano jako metodę przyspieszenia biegu postępowania. Kompleksowa reforma procedury i ustroju sądów administracyjnych z 2004 roku sprawiła jednak, że na rozpoznanie skargi przez sąd czeka się dziś w Polsce stosunkowo krótko. Postępowanie mediacyjne nie jest więc dla stron – pod tym względem – tak atrakcyjne.
Po drugie, tzw. postępowanie mediacyjne przed sądami administracyjnymi ma niewiele wspólnego z klasyczną mediacją. Wpisuje się bowiem w tradycyjną, prawniczą kulturę spierania się. Jest zbytnio powiązane z podstawowym celem procedury, jakim jest rozstrzygnięcie – tj. autorytatywny wybór lepiej uzasadnionego stanowiska. Tak tłumaczę sobie powody, dla których mediatorem w sądach administracyjnych może być wyłącznie sędzia bądź referendarz sądowy, a nie zewnętrzny profesjonalista.
Rolą takiego mediatora jest pomaganie stronom w analizie akt i uzgadnianiu sposobu zakończenia postępowania sądowego. Trudno oczekiwać od niego, by poświęcał wiele czasu kwestiom pozaprawnym np. emocjom zawiedzionego petenta czy godności urzędnika – ofiary uprzedzeń antybiurokratycznych. Taki mediator nie ma szukać ze stronami kreatywnych rozwiązań. Dlatego rozumiem doświadczonych radców prawnych w urzędach, którzy nie widzą potrzeby powtórnego analizowania akt sprawy w ramach pseudomediacji.
Może mediacja w procedurze administracyjnej powinna być  obowiązkowa?
Nawet gdyby wprowadzić klasyczną mediację do procedury sądowoadministracyjnej, to jej przydatność byłaby na razie niewielka. Typowym stronom, jakie spotykam w praktyce mediacyjnej, bardzo brakuje aktualnej wiedzy o konfliktach. Pokutuje wciąż np. przekonanie, że do stołu warto siadać jedynie wtedy, gdy obie strony są gotowe na ustępstwa. Gdy przepisy nie dają administracji dużego pola do manewru, urzędnicy, a bardziej jeszcze radcy prawni, wolą zwykle walczyć o wygraną – tzn. o potwierdzenie legalności ich działań przez sąd. Nie troszczą się natomiast zbytnio o kwestie tak niewymierne, jak: dobra komunikacja z obywatelem, odbudowa wzajemnego zaufania i sprzyjanie temu, by obywatel dobrowolnie pogodził się z decyzją dla niego niekorzystną. Podobnie zresztą myślą niektórzy sędziowie. Rozumiem przy tym część z nich, bardzo obciążonych sprawami, a rozliczanych z ilości spraw załatwionych, którzy unikają kierowania ich do mediacji. Żeby to zrobić, sędzia musi i tak zapoznać się z aktami. Wtedy często wyrabia sobie pogląd na temat kierunku ewentualnego rozstrzygnięcia. Po co miałby w tej sytuacji tracić czas i ryzykować, że strony nie znajdą samodzielnie właściwego rozwiązania?
Zanim sprawa trafi do sądu, toczy się przed organem pierwszej instancji, czyli w urzędzie. Dlaczego urzędnicy są niechętni, by szukać sposobu załatwienia sprawy w drodze mediacji?
Spotkałem wielu urzędników, którzy chcą mediacji i dobrze sobie radzą w jej trakcie – jeśli tylko zwierzchnik zezwoli im na to. Problem jest więc raczej systemowy i po części – kulturowy. O administracji myśleliśmy długo jako o aparacie państwowym, działającym ściśle według prawa, bezosobowo i racjonalnie. Chodziło o przewidywalność i bezpieczeństwo oraz o uczciwość i równe traktowanie. Dziś oczekiwania społeczne bardzo się rozwinęły: chcemy też administracji przyjaznej, elastycznej, kreatywnej i ludzkiej. Urzędnicy w takiej administracji korzystaliby z mediacji często.
Niestety, dzisiejsze procedury kontroli, ale też i systemy motywacyjne, przynależą do poprzedniego ustroju. Do pewnego stopnia można to zrozumieć: ponieważ zaufanie do administracji jest bardzo niskie, a wiedza o konfliktach – słaba, kierownik danej instytucji, który chciałby wyjść obywatelowi, czy przedsiębiorcy naprzeciw, korzystając z mediacji, jest ryzykantem. „Wychylając się" może spodziewać się kontroli, podejrzenia korupcji lub przekroczenia uprawnień. Rutynowy spór i przegrana przed sądem są znacznie prostsze i pozwalają zrzucić odpowiedzialność za problem.
Jak zachęcić urzędników do tego, by  proponowali stronom załatwienie sprawy w drodze mediacji?
Na poziomie systemowym było by świetnie, gdyby Najwyższa Izba Kontroli zbadała, ile kosztują spory, którymi nie próbujemy nowocześnie zarządzać. Ile tracimy rocznie pieniędzy, czasu, nerwów i szans rozwojowych, ponieważ nie próbujemy konfliktom zapobiegać, ani ich nie rozwiązujemy w sposób konstruktywny. Zawsze mnie zastanawiało, ilu emigrantów wyjechało z Polski po doświadczeniach nieporadności administracji w sytuacjach spornych. Potrzeba też – może ze strony Ministerstwa Finansów – wytycznych dla kierowników jednostek sektora finansów publicznych, które określiłby, jak szacować ryzyko związane z konfliktami.
To chyba nadal za mało.
Dlatego oprócz tamtych działań trzeba  też projektować  i pilotażować  wdrażanie całych systemów zarządzania konfliktami, np. w większych samorządach terytorialnych. Na poziomie konkretnych urzędów i w konkretnych sporach stawiałbym urzędnikowi trzy pytania orientacyjne. Pierwsze – czy na pewno wiesz, czego rzeczywiście potrzebuje obywatel/przedsiębiorca, formułujący swoje stanowisko w danej sprawie. Czy potrafisz wskazać mu najlepszy możliwy sposób zaspokojenia tych potrzeb? Drugie – czy wiesz, jak myśli on o swojej sytuacji, jak się w niej czuje i do czego może się posunąć, w zależności od tego, jakie podejmiesz działania w konflikcie? Trzecie – czy sądzisz, że obywatel/przedsiębiorca ci ufa, rozumie twój język i system, w ramach którego funkcjonujesz? W tym zakresie bowiem mediator może naprawdę stronom pomóc.
Źródło: Rzeczpospolita
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA: automatycznie wyświetlimy artykuł za 15 sekund.
REKLAMA
REKLAMA