Według specjalistów, skuteczność takich działań nie została naukowo potwierdzona, a co gorsza - bez nadzoru kompetentnych osób mogą one wywierać wręcz szkodliwy wpływ, zwłaszcza na dzieci. Tymczasem skontrolowane przez NIK urzędy, działaniami o niepotwierdzonej skuteczności objęły w latach 2016-2018 niemal dziesięciokrotnie większą liczbę osób niż programami rekomendowanymi.

Kilka słów o systemie

Polski system profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii oparty jest na trzech różnych poziomach administracji - rządowej, samorządów wojewódzkich oraz samorządów gminnych. Na każdym poziomie realizowany jest na podstawie wzajemnie uzupełniających się programów: narodowego programu zdrowia i odpowiednio: wojewódzkich i gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz programów przeciwdziałania narkomanii. Działania w ich ramach finansowane są m.in. z dochodów z opłat za wydane zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W 2017 r. te dochody wyniosły w sumie blisko 830 mln zł.

Od 2010 r. w Polsce działa system rekomendacji programów profilaktycznych, w ramach którego oceniane są programy promocji zdrowia psychicznego, profilaktyki uzależnień i profilaktyki innych zachowań problemowych dzieci i młodzieży. Zdaniem NIK, Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Krajowe Biuro do spraw Przeciwdziałania Narkomanii, które współtworzą ten system rzetelnie wywiązywały się ze swoich zadań. W badanym okresie, razem z Instytutem Psychiatrii i Neurologii oraz Ośrodkiem Rozwoju Edukacji przyczyniły się do rozwinięcia systemu i poszerzenia oferty programów profilaktycznych o potwierdzonej skuteczności. Liczba takich programów wzrosła z 11 w 2013 r. do 23 w 2018 r.

Skąd ta niechęć?

Mimo dostępu do takich narzędzi, znaczna część samorządów gmin i województw nadal wykazuje większe zainteresowanie realizacją programów i działań, które nie spełniają standardów skutecznej profilaktyki - imprezami plenerowymi, sportowymi czy pogadankami. I to właśnie takimi działaniami obejmowane są największe grupy uczniów, ich rodziców i nauczycieli.

Także same szkoły, zobowiązane podstawą programową do realizacji zadań z zakresu profilaktyki uzależnień od alkoholu i narkotyków, opierają się przede wszystkim na programach i działaniach o niepotwierdzonej skuteczności. W znacznej części szkół (32 proc.), w latach 2016-2018 nie zrealizowano żadnego rekomendowanego programu profilaktycznego - wśród szkół podstawowych odsetek ten wyniósł 32 proc., a wśród ponadpodstawowych 35 proc..

Skąd ta niechęć do finansowania programów o sprawdzonej skuteczności? Przedstawiciele kontrolowanych urzędów tłumaczą to m.in. wysokimi kosztami (są to zwykle programy długookresowe, jednocześnie kierowane do niewielkiej liczby uczestników), koniecznością zatrudnienia do realizacji tych zadań osób spełniających wysokie wymagania merytoryczne, czy niewystarczającą liczbą szkoleń dla realizatorów działań.

Jest lepiej, ale to nie wystarczy

Poprawa sytuacji, choć zdaniem NIK niewystarczająca, nastąpiła po wejściu w życie postanowień Narodowego Programu Zdrowia na lata 2016-2020. Nałożono wtedy na samorządy obowiązek wdrażania i upowszechniania programów profilaktycznych o naukowych podstawach lub o potwierdzonej skuteczności, w szczególności zalecanych w ramach systemu rekomendacji.

Te dane dotyczą całego kraju, w kontrolowanych przez NIK gminach taka poprawa w tym zakresie nie nastąpiła.

Na działania o niepotwierdzonej skuteczności postawiły także samorządy 6 skontrolowanych województw: lubelskiego, mazowieckiego, podlaskiego, śląskiego, wielkopolskiego i zachodniopomorskie. To ostatnie, w badanym okresie nie sfinansowało ani jednego rekomendowanego programu.

W sumie, w latach 2016-2018, samorządy województw, w ramach własnych programów rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomani, finansowały przede wszystkim inwestycje i zakupy inwestycyjne w placówkach leczenia uzależnień, kształcenie i podnoszenie kompetencji kadr lecznictwa odwykowego oraz realizację innych niż rekomendowane programów i działań profilaktycznych. Na te cele przeznaczyły ok. 98 proc. środków w ramach wojewódzkich programów (tj. prawie 67,5 mln zł z niemal 69 mln zł).

Mimo zapisów w Narodowym Programie Zdrowia na lata 2016-2020, część kontrolowanych przez Izbę urzędów wciąż ma wątpliwości czy są zobowiązane do wdrażania i upowszechniania profilaktycznych programów rekomendowanych. Dlatego NIK wnioskuje do Ministerstwa Zdrowia o doprecyzowanie przepisów. Tak by ten obowiązek został wskazany samorządom gmin i województw bezpośrednio w ustawach o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i narkomanii.

Gminne i wojewódzkie programy do poprawy

Największy wpływ na kształtowanie strategii działań profilaktycznych w środowisku lokalnym mają gminy. Według danych Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wydają one ok. 99 proc. środków przeznaczonych na ten cel, z czego 63 proc. przeznaczają na działania skierowane do dzieci i młodzieży.

W ocenie NIK, istotny wpływ na to jakie działania z zakresu profilaktyki podejmowały poszczególne gminy miało nierzetelne podejście do konstruowania gminnych programów profilaktycznych. Ich opracowanie powinno być poprzedzone dokładną diagnozą miejscowych problemów związanych z używaniem substancji psychoaktywnych, która powinna prowadzić do ustalenia rozmiarów problemów, tendencji w zachodzących zjawiskach oraz wskazania kluczowych zagrożeń i potrzeb w tym zakresie. Kolejnym etapem powinien być wybór celów odnoszących się do zidentyfikowanych w diagnozie najważniejszych problemów.

Cele te powinny być opisane zgodnie z zasadą S.M.A.R.T. - specyfic, measurable, achievable, relevant, time-bound czyli: konkretnie i prosto, mierzalnie, w sposób dający się ocenić jakościowo, realistycznie i w powiązaniu z czasem.

Skontrolowane gminy, część lub wszystkie cele formułowały jednak na wysokim poziomie ogólności, co utrudniało im rzetelną ocenę skuteczności podejmowanych działań, a część tych celów nie miała żadnego związku ze zdiagnozowanymi problemami i zagrożeniami.

Zdaniem NIK, jednym z istotnych czynników utrudniających dogłębne przeprowadzenie diagnozy lokalnych problemów związanych z używaniem substancji psychoaktywnych (spośród skontrolowanych gminy tylko połowa przeprowadziła diagnozę należycie), a zwłaszcza oceny skuteczności podjętych już działań i ich wpływu na zachowania mieszkańców gminy jest wynikający z przepisów krótki, bo zaledwie roczny okres obowiązywania gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a także programu przeciwdziałania narkomanii. Dlatego Izba zwróciła się do Ministra Zdrowia o rozważenie wprowadzenia obowiązku realizacji zadań z zakresu profilaktyki uzależnień w oparciu o wieloletnie gminne programy.

Najwyższa Izba Kontroli wskazała również, że dotychczas Minister Zdrowia nie wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia ewaluacji, tzn. nie sprawdził czy funkcjonowanie systemu rekomendacji programów profilaktycznych i promocji zdrowia publicznego osiągnęło zakładane cele. Nie przeprowadziły jej także Krajowe Biuro do spraw Przeciwdziałania Narkomanii i Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. To wszystko, zdaniem NIK uniemożliwiło tym instytucjom ocenę trafności, skuteczności i efektywności podjętych dotychczas działań z zakresu profilaktyki uzależnień od alkoholu i narkotyków, ujętych w Narodowym Programie Zdrowia na lata 2016-2020.