fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

Zdrowie

Przepis antykoncentracyjny a zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki i wyłączenie sukcesji administracyjnoprawnej

AdobeStock
Opinia prawna dotycząca stosowania art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne do zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oraz do sukcesji administracyjnoprawnej.

Pomimo kilkuletniego już obowiązywania art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (dalej: p.f.), określanego w doktrynie - przepisem antykoncentracyjnym, zgodnie z którym zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie wydaje się w przypadku przekroczenia przez podmiot ubiegający się o zezwolenie bądź podmioty przez niego kontrolowane albo członków grupy kapitałowej 1 % progów koncentracji na rynku aptecznym w danym województwie, praktyka stosowania tego przepisu budzi wciąż wątpliwości i spory co do zakresu jego zastosowania. Wyrazem tego są w szczególności rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych w odniesieniu do dopuszczalności: stosowania przepisu antykoncentracyjnego w postępowaniach, których przedmiotem nie jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a jego zmiana, a także wyłączenia przez ww. artykuł stosowania art. 494 § 2 Kodeksu spółek handlowych (dalej: K.s.h.), a w konsekwencji uniemożliwienia przeniesienia praw i obowiązków wynikających z zezwolenia wydanego przed wejściem w życie noweli wprowadzającej expressis verbis wyłączenie sukcesji administracyjnoprawnej przewidzianej w art. 494 § 2 K.s.h. Można przywołać stanowisko judykatury (wyrażone w wyroku z 11. 08. 2020 r., sygn. II GSK 3573/17), w którym uznaje się za zasadne stosowanie przepisu antykoncentracyjnego i wynikającego z niego ograniczenia także do zmiany wydanych już wcześniej zezwoleń. To zadecydowało o oddaleniu skargi na decyzje organów nadzoru farmaceutycznego odmawiające zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ze względu na przekroczenie przez grupę kapitałową, do której należała spółka sukcesorka, która – na podstawie art. 494 §2 K.s.h. – przejęła zezwolenie uprzednio wydane przejętej spółce, limitu 1 % aptek prowadzonych na danym terenie. Odmienne stanowisko wyrażono m.in. w wyrokach: z 4. 02.2020 r. (sygn. II GSK 3025/17, sygn. II GSK 3026/17, sygn. II GSK 3291/17), z 5 02. 2020 r. (sygn. II GSK 2478/17). Na gruncie rozważanych w powyższych wyrokach stanów faktycznych, pojawiają się wątpliwości, czy przepis antykoncentracyjny znajduje zastosowanie w postępowaniach, których przedmiotem jest zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, oraz czy wprowadza on wyjątek od zasady sukcesji administracyjnej, o której mowa w art. 494 § 2 in fine K.s.h. W tym drugim przypadku chodzi o odpowiedź na pytanie, czy przepis antykoncentracyjny może wyłączyć zastosowanie art. 494 § 2 K.s.h., uniemożliwiając przeniesienie praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydanego przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej w art. 99 ust. 2a pkt 1 p.f. wyłączenie sukcesji określonej w art. 494 § 2 K.s.h.

Z treści art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. wynika wprost, że odnosi się on do postępowań w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie zaś do jego zmiany. Zgodnie z ustawą p.f. udzielenie zezwolenia to nie to samo co jego zmiana. Zarówno przebieg prac legislacyjnych i rezygnacja w ich toku z ustanowienia generalnego zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę/grupę kapitałową na terenie województwa więcej niż 1 % aptek (projekt z 24 maja 2007 r., druk sejmowy 1775), brak formuły „odpowiedniego stosowania" art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. do instytucji zmiany zezwolenia, jak i – zakreślająca granice interpretacji prawa – wykładnia przepisu, przemawiają za stosowaniem ww. przepisu tylko w przypadkach wydawania zezwoleń na prowadzenie nowej apteki. Z fundamentalnej, konstytucyjnej zasady praworządności, tj. działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wynika, że przy ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki wymagane jest wyraźne wskazanie podstawy ustawowej. Brak takiej podstawy należy traktować jako zakaz podejmowania działań władczych. W razie wątpliwości interpretacyjnych nie jest możliwe stosowanie wykładni rozszerzającej. Ponadto wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku, nie można ich dorozumieć, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii. Niedopuszczalne jest dokonywanie takiej wykładni przepisu antykoncentracyjnego, która prowadzi do wykreowania reguły prawnej, stanowiącej de facto przejaw zastosowania generalnego zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę więcej niż 1 % aptek na terenie województwa. Zakaz taki, nie bez przyczyny – świadomie – nie został wprowadzony przez ustawodawcę. Z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 p.f. wynika jedynie zakaz udzielania przedsiębiorcom przekraczającym wskazany w przepisie próg koncentracji nowych zezwoleń na prowadzenie apteki. Zasada praworządności/legalności oraz szczególne cechy prawa administracyjnego, w tym bezwzględnie obowiązujący charakter jego norm nakazują przestrzeganie wymogów co do zupełności i jasności przepisów. Takie przepisy służą urzeczywistnianiu kluczowych w demokratycznym państwie prawnym zasad pewności prawa i pogłębiania zaufania do prawa oraz podmiotów je stanowiących i stosujących. W przepisach odnoszących się do zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek widoczne są nieścisłości, niekompletność i inne niedoskonałości. Przepisy te jednak nie mogą być nadbudowywane arbitralnie („w zastępstwie" ustawodawcy) przez organy stosujące prawo.

Wątpliwości w praktyce związane dopuszczalnością ustanowionej w art. 494 § 2 K.s.h. sukcesji praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki dotyczą zezwoleń wydanych przed dodaniem art. 99 ust. 2a p.f. wyraźnie wyłączającego sukcesję w tym przypadku. Zgodnie z zasadą ograniczonej sukcesji administracyjnoprawnej, prawa i obowiązki wynikające z m.in. zezwoleń przechodzą na spółkę przejmującą lub nowo zawiązaną, chyba że (...) „ustawa stanowi inaczej". Skoro wyłączenie sukcesji w sferze praw i obowiązków administracyjnoprawnych musi wynikać w tym przypadku z przepisu ustawy, to – zakładając racjonalność ustawodawcy, który nie tworzy przepisów zbędnych – dopiero od wejścia w życie dodanego art. 99 ust. 2a p.f. (tj. od 25 czerwca 2017 r.) wyłączenie sukcesji znajduje doniosłe prawnie zastosowanie. Art. 99 ust. 2a p.f. wprowadził nie ustanowioną wcześniej normę prawną, której nie można było przed jego dodaniem wyprowadzić z żadnego innego przepisu. Tylko wyraźny, jednoznaczny przepis ustawy (tak jak uczynił ustawodawca uchwalając art. 99 ust. 2a ), spełnia wymóg określony w art. 494 § 2 K.s.h.. Wyjątek od zasady sukcesji administracyjnoprawnej musi być zawsze sformułowany w sposób jasny, niewymagający dokonywania wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wymogów tych nie spełnia przepis antykoncentracyjny określający warunki wymagane do wydania zezwolenia, które nie są tożsame z warunkami wymaganymi „do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu".

Zofia Duniewska – prof. dr hab. Agnieszka Rabiega-Przyłęcka – dr, radca prawny

Źródło: rp.pl
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA: automatycznie wyświetlimy artykuł za 15 sekund.
REKLAMA
REKLAMA