Gminy płacą koszty reformy

Protestowaliśmy przeciwko reformie oświaty nie ze względów merytorycznych, tylko ze względu na jej koszty organizacyjne dla samorządów – mówi Andrzej Porawski, dyrektor generalny Związku Miast Polskich. – Minister edukacji obiecała, że te koszty zostaną pokryte w ramach subwencji oświatowej. Niestety, choć subwencja rzeczywiście wzrosła, to jednocześnie jeszcze mocniej wzrosły wydatki własne samorządów. Twarde dane i wyliczenie pokazują, że niestety, to my mieliśmy rację – dodaje.

Z wyliczeń przygotowanych przez firmę doradczą Vulcan wynika, że w 2017 r. łączne wydatki oświatowe jednostek samorządu terytorialnego wyniosły prawie 71 mld zł, w tym wydatki bieżące (bez inwestycji) – 66 mld zł. Tylko niecałe 42 mld wynosiła subwencja oświatowa (przekazywana samorządom z budżetu centralnego), ok. 4 mld to dotacje, wpłaty rodziców i inne dochody oświatowe, brakujące zaś 20 mld zł samorządy musiały znaleźć w dochodach własnych.

Tak źle jeszcze nie było

Luka pomiędzy wydatkami i dochodami oświaty utrzymuje się od lat, ale w 2017 r. przybrała rekordowe rozmiary. W ujęciu procentowym w latach 2010–2014 wynosiła ok. 36 proc., w 2015 r. i w 2016 r. ok. 37,5 proc., w 2017 r. gwałtownie skoczyła aż o ponad 5 pkt proc., do poziomu 43,6 proc. – Można więc powiedzieć, że przeciętny samorząd do każdej złotówki, którą dostał od państwa na utrzymanie systemu, musiał w 2017 r. dołożyć prawie 44 grosze – analizuje Mariusz Tobor, ekspert firmy Vulcan.

Co jest przyczyną rosnącej luki? – Zeszłoroczny wzrost jest skutkiem głównie najnowszych reform, których skutki finansowe nie zostały zrekompensowane przez zwiększenie subwencji i dotacji otrzymywanych przez samorządy – uważa Mariusz Tobor.

Wedle jego ostrożnych szacunków w 2017 r. w samej oświacie gminnej (przedszkola, szkoły podstawowe i gimnazja) reforma wymusiła na samorządach zwiększenie wydatków z dochodów własnych o nie mniej niż 1,1 mld zł, nie licząc wydatków inwestycyjnych.

– Przyczyn, że wydatki na oświatę są wyższe niż subwencje jest kilka – mówi Dariusz Bożek, prezydent Tarnobrzegu. – Większość z nich wiąże się ze wzrostem wymagań w oświacie i jej reform wprowadzanych przez władzę centralną. Przykładowo, miasto ponosi koszty funkcjonowania przedszkoli, zaś subwencja oświatowa obejmuje jedynie dzieci realizujące przygotowanie przedszkolne oraz posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. A przepisy prawa obligują gminy do zapewnienia miejsc dla wszystkich dzieci od trzeciego roku życia.

Klasy maleją, wydatki nie

Miasta i gminy muszą (a czasami chcą) utrzymywać szkoły z bardzo małą liczbą uczniów, spowodowaną zmianami demograficznymi. – W części naszych placówek kwota subwencji oświatowej nie pokrywa nawet kosztów zatrudnienia nauczyciela, nie wspominając już o kosztach funkcjonowania placówek takich jak bieżące utrzymanie budynków, remonty czy inne służące poprawie jakości edukacji – wylicza prezydent Bożek. I podkreśla, że samorząd nie chce oszczędzać na edukacji, a problemy spowodowane m.in. niedoszacowaniem subwencji oświatowej nie powinny odbijać się negatywnie na jakości kształcenia.

Chełm w tym roku do oświaty dołoży 67,8 mln zł. Jak wylicza zastępca prezydenta miasta Andrzej Kosiniec, zwiększenie wydatków spowodowane jest m.in. wzrostem poziomu wynagrodzeń pracowników pedagogicznych zgodnie z przepisami MEN, wzrostem administracyjnie ustalanego wynagrodzenia minimalnego, realizacją przepisów dotyczących liczebności uczniów w klasach oraz zapewnienie dzieciom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, wzrostem kosztów utrzymania szkół. – Subwencja rokrocznie wzrasta, jednak w stopniu niewystarczającym do zrealizowanych przez nas zadań – przekonuje prezydent Kosiniec.

Konin dokłada do subwencji 13,6 mln zł. – Wynika to głównie z wdrażanie założeń reformy edukacji – wyjaśnia Aldona Rychlińska z biura prezydenta miasta Konina. – Konin przyjął wariant reformowania sieci szkół poprzez włączanie. Taki model chronił nauczycieli przed zwolnieniami, ale był drogi. Gmina musi przyjąć każdego ucznia z rejonu, co utrudnia tworzenie ekonomicznie uzasadnionej sieci szkół – dodaje.

Obowiązek limitowania liczby uczniów w klasach 1–3 szkoły podstawowej dotknął koniński budżet. W małych szkołach oddziały liczą 6–7 uczniów, a koszty są takie same jak przy większych klasach. Niewystarczająca jest dotacja przedszkolna, nauczycielom trzeba było wypłacić odprawę emerytalna, drogie jest kształcenie specjalistyczne, itp.

W kolejnych latach zapewne lepiej nie będzie. Zdaniem Tobora wszystko wskazuje na to, że liczba uczniów przypadających na jeden etat nauczycielski będzie nadal malała, a koszty kształcenia – rosły.

Mariusz Tobor, ekspert firmy VULCAN, współpracującej z samorządami

Od roku szkolnego 2014/15, czyli od momentu, gdy sześciolatki po raz pierwszy masowo poszły do szkół, w polskiej oświacie trwają przekształcenia organizacyjne o skali największej od czasu utworzenia gimnazjów. Jednocześnie mamy do czynienia z procesami demograficznymi. Wszystkie te zmiany mają ogromny wpływ na oświatę samorządową.

W 2017 r. łączne wydatki oświatowe jednostek samorządu terytorialnego wyniosły prawie 71 mld zł, 68 proc. tej kwoty stanowiły płace. Jeśli uwzględnimy tylko wydatki bieżące, czyli pominiemy inwestycje i działania finansowane z funduszy europejskich, to utrzymanie oświaty w 2017 r. kosztowało samorządy 66 mld zł. Z tej kwoty tylko niecałe 42 mld zł pochodziło z subwencji oświatowej, a nieco ponad 4 mld z dotacji, wpłat rodziców i innych dochodów przynoszonych przez jednostki oświatowe. Brakujące 20 mld zł samorządy musiały znaleźć w dochodach własnych.

Bieżące wydatki i dochody oświaty rosną nieprzerwanie od wielu lat, stale wzrasta też kwota różnicy między tymi dwiema wielkościami. W ujęciu procentowym luka między wydatkami a dochodami oświaty miała różną dynamikę, lecz do 2010 r. mieliśmy do czynienia z wyraźnym trendem wzrostowym. W wyniku nacisku organizacji samorządowych i związków zawodowych udało się zahamować ten wzrost i dlatego w latach 2010–2014 wyliczona dla wszystkich samorządów luka finansowa utrzymywała się na poziomie ok. 36 proc. W 2015 r. niedobór wyraźnie się zwiększył (o prawie 1,5 punktu procentowego), a w 2017 r. gwałtownie skoczył aż o ponad 5 punktów procentowych, do rekordowego poziomu 43,6 proc.

Można więc powiedzieć, że przeciętny samorząd do każdej złotówki, którą dostał od państwa na utrzymanie szkół, przedszkoli i innych jednostek oświatowych lub „zarobił” dzięki posiadaniu tych jednostek (np. z wynajmu powierzchni w budynkach oświatowych), musiał w 2017 r. dołożyć prawie 44 grosze z innych źródeł. Jednak wielkość ta to średnia obliczona dla wszystkich JST w kraju. Tymczasem są wśród nich takie, które nie dołożyły ani grosza, i takie, które do każdej złotówki z dochodów oświaty dodały drugie tyle z innych środków.

To zróżnicowanie wynika przede wszystkim z wadliwego algorytmu podziału subwencji oświatowej, który nie odzwierciedla rzeczywistych proporcji kosztów utrzymania szkół różnych typów i rodzajów, Przeciętnie najwięcej dopłacają do oświaty gminy miejskie, mające ponad 5 tys. mieszkańców (64 proc. w 2017 r.), miejsko-wiejskie liczące ponad 20 tys. mieszkańców (61 proc.), miasta na prawach powiatu (60 proc.) i gminy miejsko-wiejskie liczące od 10 do 20 tys. mieszkańców (ponad 51 proc.).

Powiaty, które do roku 2013 praktycznie średnio nie dopłacały do oświaty, w roku 2017 musiały ze swoich niewielkich budżetów wypełnić oświatową lukę finansową, która nagle osiągnęła 8 proc. W ostatnich latach głównym problemem szkół powiatowych było zmniejszanie się liczby uczniów. Utrudniało to organizowanie oddziałów o optymalnych – z perspektywy ekonomicznej – wielkościach. W technikach powstawało coraz więcej oddziałów dwuzawodowych, w których wszystkie przedmioty zawodowe muszą być prowadzone w małych grupach. W liceach zaś, poprzednia pani minister, wprowadziła nowe, bardziej kosztowne, zasady organizowania zajęć w zakresie rozszerzonym. Jednocześnie naturalne były naciski środowisk nauczycielskich na organizowanie coraz mniejszych oddziałów, aby nie zmniejszać ich liczby pomimo spadającej liczby uczniów, bo to musiałoby się wiązać ze zwolnieniami nauczycieli. Z dużą dozą prawdopodobieństwa można przypuszczać, że od momentu podjęcia decyzji o likwidacji gimnazjów, kiedy stało się pewne, że miejsc pracy w powiatowych szkołach od roku szkolnego 2019/20 przybędzie, a powiatowa oświata będzie wymagała z tego powodu dużych zmian, w wielu powiatach zaniechano działań dostosowujących organizację szkół do aktualnej liczby uczniów zmniejszonej wskutek niżu demograficznego. W ten sposób reforma oświaty, choć nie dotarła jeszcze do powiatów, odbiła się wyraźnie na ich kondycji finansowej. Warto zauważyć, że powiaty są jedyną grupą samorządów, dla których dochody oświaty (w których oczywiście dominującą kwotą jest subwencja oświatowa) w ostatnich latach zaczęły maleć, w związku ze zmniejszającą się liczbą uczniów. Spadek liczby uczniów przypadających na etat w szkołach powiatowych z niemal 11 do około 9,5, w powiązaniu z malejącą subwencją oświatową musiał spowodować istotny wzrost różnicy między wydatkami a dochodami oświaty.

We wrześniu 2016 r. przywrócono poprzedni wiek rozpoczynania nauki, przez co sześciolatki wróciły do przedszkoli, a klasy pierwsze szkół podstawowych miały wyjątkowo mało uczniów i wyjątkowo małe oddziały. Trzeba przy tym pamiętać o generalnej zasadzie, że w szkołach pieniądze idą za uczniami (subwencja jest rozdzielana wg liczby uczniów), a wydatki za oddziałami i szkołami, więc małe oddziały zwiększają lukę między wydatkami a dochodami. A ta zmniejszona klasa przewędruje przez całe osiem lat nauki w szkole podstawowej.

W przedszkolach jest trochę inaczej – wprawdzie tam także lepiej mieć duże oddziały, ale na koszty wpływa również czas pobytu dzieci w przedszkolu, który wg naszych obserwacji przeciętnie jest coraz dłuższy. Więc koszty opieki nad jednym dzieckiem przedszkolnym po powrocie sześciolatków prawie się nie zmniejszyły. Natomiast gwałtownie wzrosła liczba dzieci objętych opieką przedszkolną, tym bardziej, że utrzymała się zwiększona w ostatnich latach skłonność rodziców do posyłania do przedszkoli dzieci cztero-, trzy- a nawet dwuletnich. Tymczasem, mimo przeznaczenia części subwencji oświatowej na sześciolatki w przedszkolach, środki z subwencji lub dotacji przedszkolnej przypadające na jedno dziecko, nie pokrywają kosztów opieki nad tym dzieckiem, więc gdy dzieci jest więcej, luka między wydatkami i dochodami oświaty przedszkolnej rośnie.

Te czynniki w pełni dały o sobie znać dopiero w wydatkach budżetowych 2017 r. Natomiast likwidacja gimnazjów odbiła się na zeszłorocznych budżetach w stosunkowo niewielkim stopniu, ponieważ dotyczyła tylko okresu od września do grudnia. Jednak efekty finansowe tej zmiany w budżetach 2018 r. i lat następnych będą na pewno bardzo duże. Likwidacja gimnazjów sprawiła, że w siódmym i ósmym roku nauki uczniowie uczą się w oddziałach mniejszych niż do tej pory. Jest tak oczywiście dlatego, że oddziały gimnazjalne były zawsze trochę większe niż oddziały szkoły podstawowej.

W roku szkolnym 2017/18 przybyło 627 samorządowych szkół podstawowych, prawie wszystkie powstały w wyniku przekształcenia likwidowanych gimnazjów. W efekcie obwody szkół podstawowych w gminach, w których utworzono te szkoły, stały się mniejsze, a trzeba pamiętać, że zmniejszenie obwodów najczęściej prowadzi do zmniejszenia oddziałów. Przekształcenie gimnazjów w nowe szkoły podstawowe jest szczególnie kosztowne dla małych gmin, w których liczby uczniów w poszczególnych obwodach nie są duże.

Podniesienie wieku obowiązku szkolnego i reforma strukturalna spowodowały więc wzrost poziomu zatrudnienia w szkołach gminnych (wzrosła liczba przeliczeniowych etatów nauczycieli). Dla roku szkolnego 2017/18 wielkość tego wzrostu w prowadzonych przez JST przedszkolach i szkołach szczebla gminnego – po odliczeniu wpływu czynników demograficznych – szacujemy na ponad 13 tys. nauczycielskich etatów przeliczeniowych. Wydatki na utrzymanie oświaty szczebla gminnego były więc tylko z tego tytułu większe o ok. 750 mln zł.

Niestety, zwiększenie subwencji oświatowej nie zrekompensowało wzrostu wydatków na utrzymanie szkół gminnych, więc oczywistym skutkiem takiego stanu rzeczy było zwiększenie luki finansowej w gminnej oświacie. Na wielkość tej luki wpływa wprawdzie wiele czynników, ale, moim zdaniem, jej zeszłoroczny wzrost zawdzięczamy głównie najnowszym reformom, których skutki finansowe nie zostały zrekompensowane przez zwiększenie subwencji i dotacji otrzymywanych przez samorządy. Wg moich ostrożnych szacunków w 2017 r. w samej oświacie gminnej (obejmującej przedszkola, szkoły podstawowej i gimnazja) reforma bezpośrednio wymusiła na samorządach zwiększenie wydatków finansowanych z dochodów własnych o nie mniej niż 1,1 mld zł i to nie licząc wydatków inwestycyjnych.

W roku szkolnym 2018/19 po raz kolejny zmalała średnia liczebność oddziałów szkół podstawowych, ponieważ oddziały klasy ósmej są mniejsze niż oddziały klasy drugiej gimnazjalnej. Do roku 2023/24 w szkołach podstawowych pozostanie rocznik zmniejszony wskutek powrotu sześciolatków do przedszkoli. Z każdym rokiem przybywać też będzie mniejszych oddziałów szkół podstawowych, którym wskutek reformy zmniejszono obwody. Wszystko to sprawi, że liczba uczniów przypadających na jeden etat nauczycielski będzie nadal malała, a koszty kształcenia jednego ucznia będą rosły.

Jednak po roku szkolnym 2018/19 ze szkół gminnych odejdzie ostatni rocznik gimnazjalistów, co spowoduje gwałtowny spadek zatrudnienia nauczycieli, a tym samym zmniejszenie sumy wydatków na utrzymanie oświaty. Jeśli więc nie nastąpią radykalne zmiany w wielkości lub sposobie podziału subwencji oświatowej, można się spodziewać, że procent nadwyżki wydatków bieżących nad dochodami oświaty w przeciętnej gminie znów wzrośnie, ale kwota tej nadwyżki będzie mniejsza niż dotychczas.

Powiaty czeka organizacyjna rewolucja. W roku szkolnym 2019/20 rozpocznie się okres wzrostu liczby uczniów, który (z wyjątkiem lat 2020/21–2021/22) potrwa do roku 2023/2024, po czym łączna liczba uczniów szkół prowadzonych przez powiaty ponownie zacznie spadać. Trzeba pamiętać, że wzrost liczby uczniów wynikać będzie ze zmian organizacyjnych w oświacie w ostatnich latach, a nie z radykalnego odwrócenia trendu demograficznego. We wrześniu 2019 r. do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat trafi dwa razy więcej uczniów niż rok wcześniej, ale nie będzie to jedna klasa pierwsza, lecz dwie odrębne klasy szkoły ponadgimnazjalnej oraz ponadpodstawowej. Nie znikną zatem przyczyny, które sprawiły, że trudno jest organizować oświatę tak, aby jej koszty nie rosły w kolejnych latach.

Nieco później do szkół powiatowych trafią uczniowie obecnych (w roku 2018/19) klas piątych szkoły podstawowej, których jest niemal o połowę więcej niż w obecnych klasach szóstych, gdyż uczniowie ci zaczynali szkołę podstawową, gdy rozpoczął się proces obniżania wieku obowiązku szkolnego do sześciu lat i do szkoły podstawowej jednocześnie przyjmowano siedmio i sześciolatków. Podobnie będzie w następnym roku. W tych latach łatwiej będzie zatem organizować stosunkowo duże oddziały klas pierwszych.