Prof. Zbigniew Kmieciak: zmiana procedury administracyjnej to krok w dobrym kierunku

Prof. Zbigniew Kmieciak

Dyskusja związana ze zmianami procedury administracyjnej była długa i burzliwa. Czy Pana zdaniem jako przewodniczącego zespołu, który przygotował zręby tej rewolucyjnej nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, udało się przygotować podwaliny, które pozwolą uwspółcześnić polską administrację?

Ustawa nowelizująca kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) jest wyrazem pewnego kompromisu. Jest to – w mojej ocenie – duży krok do przodu. Nie znaczy to, że możemy na tym poprzestać. W nowej regulacji zabrakło przede wszystkim instytucji umowy administracyjnej i procedury wydawania decyzji generalnych. Te ostatnie podejmowane są w praktyce na podstawie przepisów odnoszących się do decyzji indywidualnych, np. w sprawach tzw. dopalaczy. W kodeksie nie ma również regulacji odnoszącej się do udziału w postępowaniu podmiotu zainteresowanego, czyli takiego, który dysponuje interesem faktycznym, a nie prawnym. Wyłania się pytanie: dlaczego nie możemy powrócić do rozwiązania, które wprowadziło rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Normowało ono instytucję tzw. podmiotu interesowanego. My proponowaliśmy, żeby taki podmiot miał prawo wglądu do akt sprawy i mógł wyrazić swoje stanowisko w formie pisemnej.

A co z ochroną jego interesu?

Jego interes, podobnie jak określony interes grupowy, mógłby być chroniony w toku postępowania, np. poprzez udział prokuratora czy organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony. Niezależnie od tego, przedstawione na piśmie stanowisko byłoby jednym z elementów materiału dowodowego, który organ powinien oceniać z urzędu. Tego zabrakło w ustawie, ale generalnie zmiany poszły w dobrym kierunku, mimo zastrzeżeń zgłaszanych przez różne środowiska.

Jakich?

Z pewnością zmiany te nie spotkają się z przychylnym przyjęciem części środowiska naukowego, tej mianowicie, która ciągle próbuje utrwalać przebrzmiałe już stereotypy i schematy działania.

Dlaczego wprowadzenie do k.p.a. instytucji umowy administracyjnej i decyzji generalnych, których na razie zabrakło, jest takie ważne?

Instytucje umowy administracyjnej oraz decyzji generalnej (regulacyjnej), są normowane przez większość europejskich kodeksów postępowania administracyjnego. Umowa jest zawsze rezultatem wspólnego dochodzenia do decyzji, pomaga ułożyć w sposób poprawny i stabilny stosunki między organem i stroną. W umowie możemy określić warunki realizacji pewnych obowiązków czy korzystania z uprawnień. Pytaniem otwartym pozostaje jaki wariant przyjmiemy w polskim ustawodawstwie.

A jakie opcje wchodzą w grę?

Możemy opowiedzieć się za rozwiązaniem liberalnym, które zakłada, że umowa stanowi alternatywę wobec wszystkich decyzji, o ile tylko charakter sprawy na to pozwala. Przykładowo, trudno sobie wyobrazić, żeby umową administracyjną zastąpić decyzje w sprawach paszportowych, ale już w zakresie pozwoleń na budowę jak najbardziej. W takich przypadkach chodzi przecież o ułożenie stosunków nie tylko pomiędzy ubiegającym się o uprawnienie inwestorem i organem, ale także pomiędzy nim i sąsiadami. Można przyjąć również inny, bardziej umiarkowany wariant typu „reglamentacyjnego", według którego ustawodawca określałby warunki i zakres korzystania z tego rodzaju instytucji. Przykładowo kodeks czeski i węgierski z 2004 r. przewidują, że umowa administracyjna może być zawarta wtedy, gdy przepis szczególny to dopuszcza.

Na czy polega instytucja decyzji generalnych?

Decyzja generalna to akt, który nie ma konkretnie wskazanego adresata, lecz dotyczy określonej kategorii podmiotów. Jest on podejmowany w postępowaniu charakteryzującym się mniejszym stopniem formalizmu. Co do zasady nie ma w nim stron, są tylko zainteresowani, którzy mogą wykładać swoje racje, zgłaszać sprzeciw czy zastrzeżenia na piśmie. Dalej idące uprawnienia przysługują tym, którzy dysponują interesem prawnym, np. producentom w sprawach wycofania z obrotu pewnych produktów.

O tych decyzja mówiło się w kontekście walki z dopalaczami.

Tak, w przypadku dopalaczy decyzje o charakterze generalnym są w praktyce wydawane. Podejmując je Główny Inspektor Sanitarny powołuje się na przepisy k.p.a., tymczasem nie mają one konkretnego, oznaczonego imiennie adresata. Nie jest zatem spełniony jeden z dwóch warunków, koniecznych do uznania sprawy za indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kodeksu.

Skoro te dwie instytucje dotykają istotnych sfer życia społecznego to dlaczego nie znalazły się w ustawie nowelizującej k.p.a?

Myślę, że nadal żyjemy mitem dawnego kodeksu i jesteśmy przesadnie przywiązani do koncepcji, które niegdyś legły u podstaw naszego prawa o postępowaniu administracyjnym. Pamiętajmy wszakże, że kodeks jest kontynuacją rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Z kolei to rozporządzenie wzorowane było na projekcie austriackiej ustawy z 1925 r. o ogólnym postępowaniu administracyjnym. Można więc powiedzieć, że kodeks jest w istocie produktem z importu. Owszem, akt ten przez lata, w odmiennych warunkach dobrze spełniał swoje funkcje, ale nie odbiegał w niczym od regulacji obowiązujących w innych państwach sukcesji austro-węgierskiej. Tam zdecydowano się jednak na odważne, radykalne reformy prawa o postępowaniu administracyjnym, dostrzegając korzyści płynące z tego zabiegu. Na tym tle nasze dokonania wyglądają dość skromnie.

Świat idzie naprzód, unowocześnienie procedury administracyjnej jest konieczne. Co dla Pana jest największym sukcesem obowiązującej od niedawna nowelizacji?

Według mnie sukcesem jest już samo wystąpienie z inicjatywą głębszych zmian, a w konsekwencji zerwanie z irytującą praktyką przeprowadzania kazuistycznych i drobnych nowelizacji kodeksu, które tylko potęgowały istniejące dysfunkcje. Sporym osiągnięciem jest stworzenie czegoś w rodzaju katalogu zasad ogólnych dobrej administracji oraz włączenie do unormowań kodeksu przepisów o mediacji, milczącym załatwieniu sprawy czy trybie uproszczonym.

Kiedy obywatel może liczyć na milczące załatwienie sprawy?

Milczące załatwienie sprawy jako forma działania administracji wchodzi w grę tylko wtedy, gdy przepis szczególny przewiduje taką możliwość. To z przepisu szczególnego, pozakodeksowego musi wynikać, że jeśli organ nie wyda decyzji w określonym terminie, do obrotu wejdzie „milcząca" decyzja pozytywna dla obywatela. Zakres stosowania tej instytucji będzie zapewne ewoluował w zależności od preferencji wyrażanych przez ustawodawcę. Wydaje się, że z czasem spraw objętych tym reżimem będzie przybywało.

Czyli im więcej będzie przypadków, które ustawodawca zdecyduje się objąć tzw. milczącym załatwieniem sprawy, tym większa będzie dyscyplina wśród urzędników?

Tak, bo będą musieli liczyć się z tym, że jeśli nie załatwią sprawy na czas, skutkować to będzie rozstrzygnięciem „milczącym", korzystnym dla obywatela. Milczące załatwienie sprawy jako forma działania administracji ma oczywiście także swoje minusy. W takim przypadku nie będziemy znać motywów decyzji. Strona musi ponadto ubiegać się o zaświadczenie, że decyzja weszła do obrotu prawnego. Niemniej ten sposób ochrony przyjęty jest w wielu ustawodawstwach.

Wspomniał Pan o postępowaniu mediacyjnym. W swoim założeniu to niezwykle pożyteczna i pożądana forma załatwiania sporów. Pozwala nierzadko przyspieszyć sprawę i pokazać przyjazną twarz administracji. W praktyce jednak stronią od niej nie tylko urzędnicy, ale i sami obywatele. Czy nowe rozwiązania rzeczywiście pozwolą na wykorzystanie w pełni potencjału mediacji?

Nie jestem przesadnym optymistom i mam świadomość realiów, w jakich będzie funkcjonowała instytucja mediacji w Polsce. Mediacja znakomicie sprawdza się w tych systemach prawnych, w których ludzie są bardziej skłonni do poszukiwania kompromisu i w których prawo zachęca do korzystania z alternatywnych w stosunku do decyzji form załatwienia sprawy. Potrzeba będzie dużo czasu na to, aby mediacja w Polsce zaczęła być stosowana na szerszą skalę i z dobrym skutkiem. Trzeba przy tym pamiętać, że mediacja wchodzi w grę tam, gdzie pozwala na nią charakter sprawy. Mediacja nadaje się do spraw trudnych, o większym ciężarze gatunkowym. Wówczas bowiem warto poświęcić więcej wysiłku, a nierzadko i czasu, na uruchomienie dodatkowej procedury, która pozwoli znaleźć satysfakcjonujące strony sporu rozwiązania na teraz i na przyszłość. Oznacza to, że skuteczna mediacja nie zawsze musi przyspieszać załatwienie sprawy, ale ten koszt wart jest poniesienia, chociażby po to, aby uniknąć eskalacji sporu, także na drodze sądowej. Co najważniejsze, wynik postępowania mediacyjnego staje się niejako własnością stron sporu.

Czyli wszyscy wychodzą wygrani?

Trochę tak, choć nie zawsze satysfakcja będzie pełna. Powiedziałbym raczej, że nie ma tu przegranych. Stosowanie mediacji uwarunkowane jest w znacznym stopniu czynnikami natury kulturowej. Trzeba zatem z mozołem, latami kształtować właściwe postawy społeczne i budować etos przyjaznej obywatelowi administracji.

Postępowanie mediacyjne od lat przewiduje procedura sądowo-administracyjna. Niestety statystyki pokazują, że nie cieszy się ona popularnością wśród skarżących. Czy wprowadzenie nowego ogniwa tj. osoby profesjonalnego mediatora pomoże oswoić mediację w głowach Polaków?

Nieszczęśliwym posunięciem było powierzenie roli mediatora sędziemu bądź referendarzowi sądowemu. Teraz w postępowaniu sądowo-administracyjnym rolę mediatora ma pełnić niezależny podmiot zewnętrzny. A to właśnie jest sens i istota mediacji. W postępowaniu sądowym mamy o tyle lepszą sytuację, że ma ono charakter kontradyktoryjny, występuje w nim niezależny podmiot pełniący rolę orzekającego arbitra, czyli sąd. Mediatorowi łatwiej jest wypełniać wtedy swoje funkcje. W postępowaniu administracyjnym sytuacja jest zgoła inna. Ma ono charakter inkwizycyjny, mediacja musi więc być prowadzona pomiędzy gospodarzem procesu, czyli organem a stroną bądź stronami postępowania. Doskonałym uzupełnieniem mediacji w jej obecnym kształcie kodeksowym byłaby konstrukcja umowy administracyjnej.

W trakcie prac nad nowelizacją rozważano likwidację jednej z instancji w postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie niewiele jednak uległo zmianie.

Tych zmian na razie nie ma, ale nie zrezygnowano z nich zupełnie. Nowelizacja zakłada, że w ciągu dwóch lat od wejścia jej w życie ministrowie kierujący działami administracji dokonają w zakresie swojej kompetencji przeglądu regulacji zakładających dwuinstancyjność postępowań. Następnie przedłożą ministrowi właściwemu do spraw gospodarki i do spraw administracji publicznej zestawienia wraz z uzasadnieniem tych przypadków, w których zachodzi konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności oraz w których zasadne jest odstąpienie od tej zasady. Na tej podstawie ma zostać przygotowany zbiorczy raport w przedmiocie formuły dwuinstancyjności postępowań administracyjnych.

To szansa na likwidację dwóch instancji w k.p.a?