W art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) przewidziano, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych powszechnie obowiązujących przepisach rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W myśl art. 41 ust. 2 u.s.g. w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać także wójt (burmistrz, prezydent miasta). Następuje to w formie zarządzenia.
Wymóg realnego zagrożenia
Z art. 40 ust. 3 u.s.g. wynika, że aby można było wprowadzić określone normy w formie przepisów porządkowych, muszą być spełnione jednocześnie dwie przesłanki. Pierwsza z nich jest taka, że zagadnienie podlegające uregulowaniu w tej formie nie może być unormowane w innych powszechnie obowiązujących przepisach, a druga polega na tym, że wprowadzenie takich norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę wartości, o których mowa w tym przepisie, czyli życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 października 2011 r., sygn. II SA/Wr 501/11).
Podkreśla się, że przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko w tych wyjątkowych, ściśle określonych okolicznościach. Kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 marca 2010 r., sygn. II SA/Go 72/10). Za pomocą przepisów porządkowych nie można wypełniać braków ustawodawstwa obowiązującego w całym kraju lub likwidować zagrożeń o ogólnokrajowym znaczeniu (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lutego 2011 r., sygn. II SA/Go 26/11, Wspólnota 2011/11/45).
Brak innych regulacji
O „zakresie nieuregulowanym" można mówić na gruncie art. 40 ust. 3 u.s.g. tylko wtedy, gdy w systemie powszechnie obowiązującego prawa nie ma innych regulacji zezwalających na eliminację dostrzeżonych przez gminę, niepożądanych zjawisk wskazanych w tym przepisie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2006 r., sygn. II GSK 68/06).
Nie można zatem wydawać przepisów porządkowych np. w odniesieniu do ustawowo uregulowanych zagadnień z zakresu wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi (wyrok NSA w Krakowie z 18 czerwca 1991 r., sygn. SA/Kr 440/91), bezpieczeństwa imprez masowych bądź kwestii unormowanych w kodeksie wykroczeń (dalej k.w.), w którym określono m.in., jakie czyny stanowią wykroczenia przeciwko porządkowi i spokojowi publicznemu, bezpieczeństwu osób i mienia czy zdrowiu.
Przykład:
Rada gminy chce podjąć uchwałę wprowadzającą ograniczenia w używaniu i obrocie artykułami pirotechnicznymi o działaniu hukowym i błyskowym na terenie gminy. Taka uchwała nie spełniałaby jednak kryteriów określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 maja 2011 r., sygn. IV SA/Po 1033/10). Zagadnienie ochrony porządku, spokoju oraz bezpieczeństwa publicznego poprzez zakaz używania materiałów i środków pirotechnicznych wkracza w zakres uregulowany w art. 51 § 1 k.w., zgodnie z którym kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.
Jak zwrócono uwagę w wyroku NSA z 4 czerwca 2008 r. (sygn. II OSK 268/08, OwSS 2008/4/93), wprowadzenie do porządku prawnego art. 51 k.w. miało podwójny skutek prawny, zarówno pozytywny (zakaz wskazanych w nim zachowań), jak i negatywny (zakaz poszerzania określonego w nim obszaru w drodze przepisów porządkowych).
Konieczność szybkiej reakcji
Dodatkowe ograniczenie obowiązuje w odniesieniu do wydawania przepisów porządkowych przez wójta. Takie uprawnienie przysługuje mu bowiem tylko w sytuacjach niecierpiących zwłoki, czyli wówczas, gdy zagrożone są dobra wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g., a niepodjęcie bezzwłocznych działań poprzez wydanie przepisów porządkowych rodzi wysokie prawdopodobieństwo naruszenia tych dóbr (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 28 lipca 2008 r., znak ON-I-0911/344/08).
Realne zagrożenie, uprawniające do skorzystania z omawianego uprawnienia, oznacza sytuację nieprzewidzianą, bezpośrednio zagrażającą danemu dobru, wymagającą natychmiastowej reakcji i na tyle oczywistą, że podjęcie odpowiednich działań jest konieczne, np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa (rozporządzenie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 7 października 2015 r., znak PN-II.4131. 422. 2015, Dz. Urz. woj. lubel. z 2015 r., poz. 3077).
Przypadek niecierpiący zwłoki ma miejsce wówczas, gdy przepisy porządkowe muszą zostać wydane i wejść w życie szybciej, niż mogłoby to nastąpić w sytuacji ustanowienia ich w formie uchwały rady gminy.
Podkreśla się, że nie ma podstaw, aby omawiane uprawnienie wójta interpretować rozszerzająco. Kompetencja wójta nie może być konkurencyjna wobec uprawnień prawodawczych rady gminy (por. wyrok NSA w Lublinie z 4 maja 1993 r., sygn. SA/Lu 173/93, Wokanda 1993/11/20). Przyjmuje się np., że zasady postępowania w sytuacji problemów z zapewnieniem bieżącego dostępu do wody powinny być ustalone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ma konieczności wydawania w tym zakresie zarządzenia porządkowego (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 5 sierpnia 2015 r., znak PNK-I.4131.435.2015, Dz. Urz. woj. łódz. z 2015 r., poz. 3414). W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Łódzkiego z 2 września 2015 r. (znak PNK-I.4131.477. 2015, Dz. Urz. woj. łódz. z 2015 r., poz. 3501) stwierdzono także, że zdarzeniami nagłymi, które można uznać za przypadki niecierpiące zwłoki, nie są istnienie zbiornika wodnego, a tym samym miejsca do kąpieli i nadejście okresu letniego.
Podkreśla się, że art. 40 ust. 3 u.s.g. nie daje podstaw do wydawania przez wójta działającego na podstawie art. 41 ust. 2 u.s.g. rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym, mających charakter decyzji administracyjnych.
Przykład:
W związku z funkcjonowaniem dyskoteki dochodzi niekiedy do zakłócania porządku i spokoju publicznego. Nie może to jednak stanowić podstawy do zobowiązania przez wójta właściciela dyskoteki do jej zamknięcia w określonych dniach (wyrok NSA w Łodzi z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Łd 2450/95, ONSA 1997/1/22).
Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej u.d.g.) podejmowanie, wykonywanie i zakończenie tej działalności jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków. Przesłanki powodujące wykreślenie przedsiębiorcy z CEIDG z urzędu zostały określone w art. 34 ust. 2 u.d.g. (należy do nich np. prawomocny zakaz wykonywania działalności gospodarczej), a wykreślenie następuje w drodze decyzji ministra gospodarki.
Anna Puszkarska, radca prawny
podstawa prawna: art. 40–42, art. 90 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 446)
podstawa prawna: art. 6, art. 34 ust. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 584 ze zm.)
podstawa prawna: art. 51, art. 54 ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 1094 ze zm.)
podstawa prawna: art. 4 ust. 3, art. 13 pkt 2, art. 14, art. 15 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. DzU z 2016 r., poz. 296)
Tryb postępowania
W razie stwierdzenia przez wójta, że celowe byłoby wydanie zarządzenia porządkowego, należy dokonać następujących czynności.
Krok 1.
Sprawdzenie, czy są podstawy do wydania zarządzenia porządkowego, i ustalenie jego treści
Jak wyjaśniono powyżej, wójt może wydać przepisy porządkowe tylko w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek:
- dana materia nie jest uregulowana powszechnie obowiązującymi przepisami,
- zachodzi konieczność ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz
- jest to przypadek niecierpiący zwłoki.
Wydane regulacje powinny być precyzyjne i jednoznacznie wskazywać, jakiego obszaru i okresu dotyczą. Zgodnie z art. 40 ust. 4 u.s.g. przepisy porządkowe mogą zawierać sankcje w postaci grzywny wymierzonej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Natomiast zgodnie z art. 54 k.w. osoba, która wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 zł albo karze nagany. Jak zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2003 r. (sygn. P 10/02, DzU z 2003 r. nr 134, poz. 1265), organy samorządu terytorialnego nie mogą same ustanawiać kary grzywny ani określać jej granic, lecz jedynie wskazywać na sankcje przewidziane przez szczegółowe przepisy o wykroczeniach, w tym art. 54 k.w. W wyroku WSA w Krakowie z 17 maja 2012 r. (sygn. III SA/Kr 959/11) stwierdzono zatem, że w przepisach porządkowych, w których zawarto sankcję, powinno się znaleźć odesłanie do art. 54 k.w., bez wskazywania kwoty grzywny.
Należy także ustalić, kiedy dane przepisy porządkowe mają wejść w życie. W art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej: u.a.n.) przyjęto, że przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach takie przepisy mogą jednak wejść w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w ich wejściu w życie mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić ich wejście w życie nawet już z dniem ogłoszenia.
Krok 2.
Przekazanie przepisów porządkowych wójtom sąsiednich gmin, staroście powiatu, wojewodzie oraz radzie gminy
Zgodnie z art. 41 ust. 5 u.s.g. wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin oraz staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu. W myśl art. 90 ust. 1 u.s.g. akt ustanawiający przepisy porządkowe należy także przekazać wojewodzie w ciągu dwóch dni od daty ustanowienia tego aktu. W przypadku zarządzeń wójta przez ustanowienie należy rozumieć podpisanie zarządzenia przez osobę uprawnioną.
W art. 41 ust. 3 i 4 u.s.g. przewidziano, że zarządzenie porządkowe podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady albo odmowy zatwierdzenia W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej.
Krok 3.
Dopełnienie czynności potrzebnych do ogłoszenia zarządzenia
Zgodnie z art. 14 u.o.n. przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń oraz w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Za dzień ogłoszenia przepisów porządkowych uważa się dzień wskazany w obwieszczeniu. Ogłoszenie przepisów porządkowych w taki sposób nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Jak zwrócono uwagę w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody lubuskiego z 11 marca 2011 r. (sygn. NK.I.4131.74.2011.SDud, NZS 2011/3/51), z uwagi na to, że urzędowe ogłoszenie przepisów porządkowych następuje w drodze obwieszczeń, w takim wypadku nie ma zastosowania zasada, zgodnie z którą dniem ogłoszenia aktów prawnych jest dzień wydania dziennika urzędowego, w którym zostały one zamieszczone. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku WSA w Szczecinie z 16 kwietnia 2014 r. (sygn. II SA/Sz 281/14) publikacja w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie oznacza wywieszenie informacji na tablicach ogłoszeń w urzędzie gminy oraz we wszystkich sołectwach na obszarze gminy. Po rozpowszechnieniu informacji elektronicznej taką rangę otrzymała także strona internetowa gminy, a następnie Biuletyn Informacji Publicznej danej gminy.
Kiedy zarządzenie wójta jest uzasadnione
Do przykładowych sytuacji, w których wydano zarządzenie porządkowe, należą:
- wprowadzenie zakazu wchodzenia i przebywania w obrębie określonych w zarządzeniu parków miejskich w związku ze zniszczeniami drzewostanu spowodowanymi wichurą (zarządzenie burmistrza miasta Oleśnicy z 31 maja 2005 r. w sprawie zakazu wstępu do parków położonych na terenie miasta Oleśnicy, Dz.Urz. woj. dolnośl. z 2005 r. nr 151, poz. 2969),
- wprowadzenie zakazu wchodzenia i przebywania w obrębie skweru (terenu ograniczonego ulicami wskazanymi w zarządzeniu) w związku ze stwierdzonym na tym terenie masowym padaniem ptactwa (zarządzenie porządkowe nr 1/2008 prezydenta miasta Puławy z 25 października 2008 r. w sprawie zakazu wstępu na skwer Niepodległości w Puławach, Dz.Urz. woj. lubel. z 2008 r. nr 126, poz. 2999),
- ustanowienie zakazu poruszania się w ruchu pieszym i kołowym na obszarze obejmującym teren osuwiska (zarządzenie nr 0151-91/2010 wójta gminy Milówka z 4 września 2010 r. w sprawie ustalenia strefy zamkniętej dla ruchu pieszego i kołowego, Dz.Urz. woj. śląsk. z 2010 r. nr 205, poz. 3095 ze zm.),
- w związku ze szczególnymi utrudnieniami, będącymi następstwem niskich temperatur i dużych opadów śniegu, umożliwienie w dniach wskazanych w zarządzeniu mieszkańcom: korzystania ze środków lokalnej komunikacji zbiorowej (autobusy i tramwaje wszystkich linii, poza liniami podmiejskimi i nocnymi) bez posiadania biletów i bez kasowania biletów oraz korzystanie ze strefy płatnego parkowania bez uiszczania opłat (zarządzenie nr 735/10 prezydenta miasta Bydgoszcz z 1 grudnia 2010 r. w sprawie łagodzenia skutków zimy i ułatwienia mieszkańcom Bydgoszczy korzystania z dróg, parkingów i środków lokalnej komunikacji zbiorowej, Dz.Urz. woj. kujaw. z 2010 r. nr 203, poz. 2810).
