Koronawirus: terminy procesowe i terminy załatwiania spraw w okresie epidemii

Uchwalenie w ustawie z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem

COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, regulacji dotyczących biegu terminów, wywołuje masę pytań i wątpliwości co do tego, jak powinna działać w tym okresie administracja publiczna.

Moment wstrzymania rozpoczęcia bądź zawieszenia biegu terminów

Pierwsza kwestia, która wzbudza największe wątpliwości, dotyczy momentu, od którego należy liczyć wstrzymanie rozpoczęcia biegu bądź zawieszenia biegnących już terminów. Z jednej strony bowiem ustawodawca wskazuje, że cytowana ustawa wchodzi z życie z dniem ogłoszenia (tj. 31 marca 2020 r.), jednakże zarówno w art. 15zzr, jak i w art. 15zzs ustawy następuje odwołanie do „okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (lub COVID)".

Czytaj też: Koronawirus: Sejm zawiesza terminy sądowe na czas epidemii

Stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony rozporządzeniem ministra zdrowia z 13 marca 2020 r. (DzU poz. 433), które zostało następnie uchylone w związku z wprowadzeniem stanu epidemii rozporządzeniem ministra zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii z 20 marca 2020 r. (DzU poz. 491). Jednakże zarówno rozporządzenie o stanie zagrożenia epidemicznego, jak i obowiązujące rozporządzenie o stanie epidemii, odwołują się do ogłoszenia – aż do odwołania – na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu (wcześniej zagrożenia) epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Literalnie rzecz ujmując, nie mamy więc w ogóle podstaw do zastosowania art. 15zzr i art. 15zzs ustawy, bowiem na dzisiaj nie został ogłoszony, więc nie obowiązuje, stan zagrożenia epidemicznego ani stan epidemii z powodu COVID-19 (lub COVID, jak wskazuje się w art. 15zzs ustawy).

Problem polega na tym, że wirus SARS-CoV-2 to wirus, który może spowodować chorobę oznaczoną jako COVID-19, ale nie jest z nią tożsamy (zachorowalność na chorobę COVID-19 wywołaną przez wirus SARS-CoV-2

– zgodnie z danymi WHO – dotyczy mniej niż 50 proc. nosicieli wirusa). Formalnie więc nie ma podstaw do wstrzymywania bądź zawieszania jakichkolwiek terminów. Aż tak duża nieprecyzyjność ustawodawcy, który wprowadza rozwiązania w sposób niedostosowany do obowiązującego porządku prawnego nie może być usprawiedliwiona pośpiechem, gdyż ustawa przeszła całe sito weryfikacji, od ministerstwa rozwoju poprzez parlament oraz Prezydenta RP.

Ministerstwa mają odmienne koncepcje

W dalszym planie rozważań pozostaje jeszcze kwestia ustalenia potencjalnego momentu początkowego obowiązywania ustawy, gdybyśmy z jakiegoś powodu uznali, że omyłka ustawodawcy ma charakter nieistotny, gdyż w dobie zagrożenia „wszyscy wiemy, że chodzi o ten sam problem zagrożenia wirusem SARS-CoV-2". W mojej ocenie takie założenie jest całkowicie nieuprawnione, niemniej wada ta może zostać naprawiona w kolejnej nowelizacji ustawy. Wtedy znów wrócimy do kwestii momentu wejścia w życie przepisów o wstrzymaniu i zawieszeniu terminów, który sprowadza się do konieczności przyjęcia jednolitej daty początkowej – 14 marca 2020 r. jako daty, od której obowiązuje stan zagrożenia epidemicznego, który ewoluował w stan epidemii, czy też od 31 marca 2020 r., od kiedy weszła w życie sama ustawa, która wstrzymanie biegu terminów przewiduje, nie sygnalizując w sposób jednoznaczny założenia swej retroaktywności.

W tym przypadku mam obawę, że nie było nawet jednej wspólnej koncepcji, która miałaby zakładać określony termin. Świadczyć może o tym fakt, że Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowało na swej stronie internetowej, iż – skoro prawo nie działa wstecz – należy przyjąć, że wstrzymanie biegu terminów nastąpiło w dniu 31 marca 2020 r. Odmienną koncepcję zaprezentowało Ministerstwo Finansów, wskazując, że okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego należy liczyć od 14 marca 2020 r. Brak spójności w interpretacji tak podstawowych regulacji w ramach różnych działów administracji rządowej wskazuje, że problem ten jeszcze do nas wróci ze zdwojoną mocą na etapie postępowania sądowego. Niemniej – zakładając tożsamość celów obowiązującego stanu epidemii – racjonalne wydaje się przyjęcie daty 14 marca 2020 r. jako momentu obowiązywania przepisów specustawy o terminach.

Pomijając już samą kwestię braku opisanej spójności normatywnej, to w demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie wyłącznie na przyszłość, a nie w stosunku do okoliczności, które zaistniały wcześniej. Chodzi o to, że prawo powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. Zasada ta – także w orzecznictwie TK – nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, ale można od niej odstąpić tylko wyjątkowo. Taką okolicznością jest konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa, powodujące pogorszenie ich sytuacji prawnej poprzez nałożenie na nich nowych obowiązków z mocą wsteczną. Przyjmując założenie, zgodnie z którym rozwiązania przyjęte w art. 15zzr ust. 1 stanowić mają działanie na korzyść obywatela, takie retroaktywne działanie przepisu można by uznać za dopuszczalne. Nie wszystkie jednak okoliczności wskazane w ustawie powodować mogą ochronę interesów wszystkich uczestników różnych postępowań. W tym zakresie może być to istotny problem praktyczny.

Wstrzymanie biegu terminów nie może szkodzić stronie

W okresie obowiązywania stanu epidemii nie rozpoczyna się (a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres) bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego do zaistnienia okoliczności, które mogą powodować niekorzystne konsekwencje prawne dla uczestników postępowań administracyjnych. Niezwykle istotne jest zastrzeżenie, że zawieszeniu podlegają terminy, a nie sprawy administracyjne. W części postępowań administracyjnych mamy bowiem do czynienia z udziałem kilku stron o spornych interesach. Taka sytuacja powodować będzie np. niemożliwość stwierdzenia ostateczności wydanej decyzji w przypadku, w którym uczestniczyć będą strony o spornych interesach. Nie zacznie więc biec termin na wniesienie środka zaskarżenia, a co za tym idzie – nie dojdzie do ostateczności i prawomocności decyzji. Każda ze stron ma bowiem prawo do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji kończącej postępowanie w sprawie i będzie mogła skutecznie wnosić go po odwołaniu stanu epidemii, kiedy termin zacznie biec na nowo.

Prawo do zrzeczenia się odwołania

W praktyce pojawiają się wątpliwości co do możliwości skorzystania w takim przypadku z prawa do zrzeczenia się odwołania, co następuje w formie oświadczenia. W mojej ocenie jest to niemożliwe z uwagi na sposób sformułowania warunków do złożenia oświadczenia w art. 127a Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa). Otóż oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania można wnieść skutecznie wyłącznie w trakcie biegu terminu na wniesienie odwołania. Jak wiemy jednak, bieg tego terminu jest wstrzymany z mocy specustawy. Jedyne rozwiązanie, jakie można tutaj przyjąć przy orzekaniu w pierwszej instancji – nawet w przypadku zgodnych wniosków stron – to nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja stanie się wtedy ostateczna i prawomocna, o ile nie zostanie od niej wniesiony środek zaskarżenia (odwołanie) przez żadną ze stron.

Na marginesie należy wskazać, że specustawa nie zawiesza okresu ważności wydanych decyzji o charakterze terminowym. Jeśli więc przedsiębiorca otrzymał decyzję na zajęcie pasa drogowego i wniósł w związku z tym opłatę, to termin bądź okres, na jaki uzyskał decyzję, nie ulega zawieszeniu. To samo dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę, z których można skorzystać pod warunkiem rozpoczęcia prac budowlanych przed upływem trzech lat, od kiedy decyzja stała się ostateczna. Inaczej sprawy się mają w przypadku tzw. milczącego załatwienia sprawy, w zakresie którego termin zostaje zawieszony. Tutaj ustawodawca przewidział, że właściwy organ może z urzędu wydać bądź decyzję, która w całości uwzględnia żądanie strony, bądź zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Takie rozwiązanie będzie można wykorzystać w zakresie np. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowy domu jednorodzinnego, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego.

Możliwość czy obowiązek działania organów administracyjnych w okresie epidemii

Czynności organów prowadzących postępowania w sprawach administracyjnych, dokonane w czasie epidemii, pozostają w mocy. Chodzi jednak wyłącznie o czynności dokonane w określonym celu, tj. wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów. W sprawach administracyjnych przyjmuje się, że czynności w postępowaniu podejmuje co do zasady organ administracyjny lub jego pracownik. Może je jednak podejmować również strona postępowania, szczególnie gdy wynikają one z przepisów prawa. Niezależnie więc od podmiotu, który czynności dokonuje, jeżeli prowadzą one do wykonania obowiązku bądź realizacji uprawnienia, to podmiot je wykonujący może je podjąć w sposób prawnie skuteczny. Dotyczyć to będzie wszelkich czynności w sprawach administracyjnych, dla których termin wykonania nie został wprost wstrzymany bądź zawieszony. Jeśli więc prowadzone przez organ postępowanie zmierza do wydania decyzji w sprawie administracyjnej i prowadzi do rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnienia lub obowiązku, to nic nie stoi na przeszkodzie, by sprawę tę załatwić. Krótko mówiąc, zarówno strony, jak i organy administracyjne oraz pracownicy tych organów mogą podejmować czynności w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów.

Co więcej, nie ma powodów do tego, aby organy, które mają organizacyjną i funkcjonalną sprawność działania, odkładały załatwianie spraw na okres późniejszy. Wprawdzie ustawodawca wskazał, że w okresie epidemii nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku sygnalizacyjnym z art. 36 Kpa, a organom prowadzącym postępowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, to jednak dotyczyć to będzie wyłącznie okresu epidemii.

Biorąc pod uwagę, że po upływie tego okresu mogą się skumulować niezałatwione sprawy, to ewentualne odłożenie ich teraz w czasie nie będzie chroniło organu przed zarzutem bezczynności i jego konsekwencjami. W takim przypadku organy nie będą w stanie się obronić również przed zarzutem prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Wydaje się więc, że o ile nie ma wprost wyrażonego bezwzględnego obowiązku działania organu w czasie epidemii, o tyle w interesie każdego organu powinno leżeć to, aby nie kumulować zaległości w załatwianiu spraw administracyjnych.