Hierarchia to inaczej podporządkowanie wewnątrz jakiejś organizacji. Jej zasady oddaje schemat – kto i komu może wydawać polecenia, a kto ma ich słuchać i je wykonywać.
Organizacja jako pojęcie ma inne znaczenie i obejmuje wszelkie działania niezbędne do osiągania zadanych celów za pomocą podziału zadań i środków do ich realizacji. Ponieważ do każdego zadania niezbędna jest pula odpowiednich możliwości – ktoś musi decydować o tym, w jaki sposób będą wykorzystywane posiadane zasoby. W przeciwnym razie zadanie pozostanie niewykonane. Podobnie się stanie, gdy posiadane środki okażą się niewystarczające.
Sztuka organizacji, zarządzania i przywództwa polega więc na tym, aby za pomocą posiadanych środków w możliwie krótkim czasie osiągać zamierzone cele. Niestety, nie zawsze jest to możliwe. Taka właśnie sytuacja dotyczy sądów, które od lat zmagają się z rosnącą liczbą spraw, podczas gdy potencjał sądów nie zwiększa się albo wręcz maleje (np. z powodu braków kadrowych). Wobec takich sprzeczności są możliwe dwa rozwiązania:
1) zwiększyć zatrudnienie i finansowanie sądów,
2) prawnie ograniczyć napływ spraw do sądów i uprościć rozpatrywanie sporów sądowych.
Jeżeli uznamy, że liczba sporów nie znajduje racjonalnego i obiektywnego uzasadnienia, narzuca się rozwiązanie nr 2. Gdyby jednak przyznać priorytet prawu do sądu gwarantowanemu w art. 45 konstytucji – należy zastosować wariant nr 1.
Organizacja jako środek pozwalający na osiąganie zamierzonych celów
W otaczającej nas rzeczywistości społecznej i gospodarczej działają liczne instytucje i podmioty powołane do osiągania różnych celów. Dlatego wyposaża się je w odpowiednie zasady organizacji nakierowane na osiąganie ich celów. Instytucje państwowe lub samorządowe korzystają z przepisów ustaw i rozporządzeń, natomiast dla prywatnych podmiotów obowiązują własne statuty i regulaminy. Obok stosowania zasad utrwalonych w formie prawnej każdy podmiot działa poprzez wydawane przez decydentów decyzje i polecenia. Jest konieczne i oczywiste, aby zasady wynikające z przepisów prawa, regulaminów i statutów wcielać w życie przez indywidualne decyzje. Każda z nich ma swój czas, potrzebę, uzasadnienie i odpowiedzialnego za nie autora.
Geneza luki regulacyjnej i swobodnego uznania decydenta
Zachodzi więc pokusa, aby różne problemy pozostawić bez szczegółowej regulacji, licząc na decyzje uznaniowe, luźno wynikające z obowiązujących przepisów. Podejmować je będą decydenci według uznania – na co liczy ustrojodawca, bo w ten sposób sprawa się „jakoś sama ureguluje". Takie luki regulacyjne wcale nie są złe – przeciwnie, uważa się je za konieczne i niezbędne dla elastycznego funkcjonowania każdej organizacji. Problemem pozostaje, jak duża powinna być taka luka i kiedy stanie się nadmierna. Bo brak luki regulacyjnej stanowi zagrożenie dla elastycznego działania. I odwrotnie – nadmierna luka regulacyjna pozwala na zbytnią swobodę i w ten sposób zagraża odejściem od założonych celów instytucjonalnych.
Luki decyzyjne przyczyną niepożądanych efektów ubocznych w działaniu sądów
Sięgnijmy po pierwszy z brzegu przypadek, jakim jest swobodne uznanie sędziego w zakresie wyznaczenia terminu pierwszej i kolejnych rozpraw. Przeciążenie sądów przy braku jakichkolwiek reguł w omawianym zakresie doprowadziło do sytuacji długotrwałego oczekiwania na pierwszą rozprawę i wielomiesięcznych odstępów między kolejnymi posiedzeniami sądu. Panuje powszechne przekonanie, że inaczej się nie da – wypełnianie kalendarza w całości na wiele miesięcy naprzód stanowi obowiązek, a niewypełniona po brzegi wokanda to zaniedbywanie obowiązków sędziego. Nie wypada w tym miejscu dowodzić, jak bardzo szkodliwe jest odraczanie posiedzeń na odległe terminy. Ale godzi się zaproponować normę prawną, aby planowaniem rozpraw rządziła np. zasada „trójpolówki". Czyli kolejno pierwszy termin przeznaczamy zawsze na sprawy nowe, drugi na odroczenia, trzeci na ogłoszenia wraz z wygłoszeniem uzasadnienia albo podpisywanie ugód. Z własnego doświadczenia wiem, że to działa, chociaż trudności i przeszkód będzie początkowo wiele. Problem jest godny uwagi, ponieważ przewidziany w projekcie nowelizacji k.p.c. „plan rozprawy" powinien zmienić sposoby wyznaczania terminów.
Powraca więc pytanie: czy pierwszej rozprawy cywilnej nie powinien wyznaczać przewodniczący wydziału? Jeżeli rozprawę ma poprzedzać posiedzenie przygotowawcze, nie są potrzebne zarządzenia merytoryczne i udział sędziego do wskazania pierwszego terminu. Wystarczy spełnienie wymagań formalnych, czym mogą się zająć referendarze. Oczywiście rozważamy praktyczne skutki z koncepcji zapisanych w projekcie nowelizacji k.p.c. (druk sejmowy nr 3137), o których nie wiemy, czy staną się prawem, a jeśli tak – to kiedy i w jakim kształcie. Jedno jest pewne – widać szansę na zlikwidowanie szkodliwej w skutkach luki regulacyjnej spowalniającej działanie sądów. Trzeba też w tym miejscu zauważyć, że sama zmiana w k.p.c. nie wystarczy, aby skorzystać z dobrodziejstwa takiej nowelizacji, trzeba popracować nad strukturą i organizacją pracy w sądzie.
Jak pokusy decydenta mogą zaszkodzić danej organizacji
Wydawanie poleceń uznaje się za lepsze od ich wykonywania – więc chętnych do pełnienia funkcji kierowniczych nie brakuje. Nadmiar chętnych do kierowania powinien już niepokoić, ponieważ sugeruje, że prócz przejścia na bardziej ambitną stronę życia istnieją może jakieś inne związane z nią korzyści lub przyjemności. Prawidłowe zarządzanie instytucjami łączy funkcje z odpowiedzialnością i powstrzymuje nieodpowiednich kandydatów.
Takiego balansu może brakować w niektórych instytucjach, zwłaszcza zasilanych z budżetu, bo nie zagraża im upadłość. Kiedy struktura organizacyjna zostaje przesadnie zhierarchizowana, a niższe szczeble praktycznie ubezwłasnowolnione – może pojawić się syndrom kumulacji większości zasobów wokół decydentów. To pozbawia koniecznych środków niższe szczeble, na których spoczywa gros ciężaru zadań realizowanych przez daną organizację. W taki oto sposób decydent, poprawiając swój komfort, utrudniania pracę innym i zagraża wykonywaniu zadań statutowych. Pozostaje mieć nadzieję, że takie zjawiska są zupełnie obce sądom, a w szczególności apelacyjnym, których prezesi nadzorują wszystkie sądy niższego szczebla.
Brak koncepcji nadzoru pogarsza pracę sądów
Druga pokusa wywołana luką regulacyjną jest związana z nadzorem. Termin „nadzór" w samej swojej istocie wchodzi w konflikt z niezawisłością sądów – przecież sądów nie można „kontrolować", czyli wpływać na ich decyzje. Takie postawienie sprawy nie jest w pełni prawidłowe. Niezawisłość oznacza zakaz ingerencji w sferę orzeczniczą, ale nadzór może dotyczyć funkcjonowania sądów w innych sprawach.
Po pierwsze – sprawy organizacyjne mogą, a nawet powinny być poddane kontroli, chociażby pod kątem wypełniania służebnej roli względem postępowania sądowego i wymiaru sprawiedliwości. Można to porównać do sprawdzania punktualności pociągów – kontroli podlegają godziny przyjazdów i odjazdów, ale nie sprawdza się, kto i w jakim celu jechał pociągiem. Ten przykład nie jest doskonały – proszę nie sprawdzać punktualności wokand, czym już zajmuje się pewna zacna fundacja.
Po drugie – brak wzorca kontroli, czyli obiektywnej miary. W sądach wciąż pokutuje jako główny obowiązek „opanowanie wpływu". Sprawdza się więc, czy załatwiono tyle spraw, ile do sądu wpłynęło w danym czasie. W ten sposób pogłębiają się dysproporcje między sądami i sędziami ze szkodą dla ogólnej wydajności wymiaru sprawiedliwości. Przykładowo – sędzia A (odwoławczy) załatwił 25 spraw, a sędzia B (rejonowy) 250. Sędzia A nie widzi powodu do większej pracy, bo wpływ opanował, a sędzia B nie opanował wpływu, za co jest upominany (chociaż wypracował dziesięć razy lepszą statystykę). Takie praktyki powodują przepracowanie i frustrację sędziego B oraz brak życzliwych uczuć do przełożonych i sądu odwoławczego.
Uczciwe i prawidłowe zarządzanie domaga się więc obiektywizacji obciążeń, np. przez zastosowanie jakiegoś przelicznika wyrównującego rzeczywisty nakład pracy (procentowo lub punktowo). Po przeliczeniu obciążeń można obiektywnie i uczciwie porównać zadania i wyniki poszczególnych sądów i sędziów. Znając wielkość skorygowanych zadań, można im przyporządkować odpowiedni udział w posiadanych zasobach ludzkich i materialnych. Jeżeli okażą się niewystarczające – szukamy sposobów zwiększenia wydajności lub zmniejszenia jednostkowego nakładu pracy.
System oparty na hierarchii nie potrzebuje i nie jest w stanie tak działać – wierząc w siłę sprawczą wydawanych poleceń, odwołuje się raczej do strachu, presji szykan i kar. O tym, że nie jest skuteczny, wiemy od lat. Bo zarządzanie hierarchiczne stroni od współpracy, partnerstwa i optymalizacji, przez co nie daje nadziei na żadną poprawę, której (skąpiąc nakładów budżetowych) można się jeszcze spodziewać na drodze zwiększenia wydajności i efektywności pracy. Za twierdzeniem, że hierarchia nie może stanowić zasady pracy w sądach, przemawiają mocne argumenty. Choć nie da się zaprzeczyć, że hierarchia jest pożyteczna dla funkcjonowania sądów.
