Do najczęstszych zapowiedzi podziału terytorialnego kraju można zaliczyć utworzenie województwa środkowopomorskiego, częstochowskiego oraz osobnego województwa z Warszawy. Najczęściej pojawiają się one w trakcie kampanii wyborczej i milkną wraz z jej zakończeniem. W jaki sposób należy oceniać takie propozycje?

Czemu służy zasadniczy podział terytorialny kraju

Wszelkie podziały w administracji publicznej mają zapewnić bardziej efektywne wykonywanie zadań publicznych bądź dostosowanie ich do potrzeb lokalnych. Zrozumiałe jest bowiem, że transport publiczny będzie zupełnie inaczej wyglądał na terenach górskich, a inaczej w dużych aglomeracjach. Tym się wyróżnia zasadniczy podział terytorialny kraju, na podstawie którego tworzone są gminy, powiaty i samorządowe województwa.

Znane są także podziały pomocnicze, w których wyróżnia się sołectwa, osiedla i dzielnice. Powoływanie jednostek samorządu terytorialnego ma także umożliwić wykorzystywanie innowacyjności i inicjatywy mieszkańców oraz przyspieszyć decyzyjność, która w przypadku zarządzania przez administrację rządowa byłaby bardzo ograniczona.

Jakie są przesłanki jego wprowadzania

Podział terytorialny kraju kształtował się w znacznej mierze historycznie, jednak badacze wskazują na jego trzy główne przesłanki.

Pierwszym kryterium jest efektywność wykonywania zadań publicznych. Z tej perspektywy wprowadzanie podziałów ma zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego wystarczające zasoby do wykonywania zadań na odpowiednim poziomie. Chodzi zatem o wystarczające środki finansowe, wiedzę i kompetencje urzędników, a także zdolności do prowadzenia samodzielnej polityki. Najczęściej na argument efektywności wskazują zwolennicy tworzenia dużych jednostek samorządowych.Uważają, że „duży może więcej".

Wedle zasady racjonalności najważniejszym czynnikiem podziału terytorialnego kraju jest wykonywanie zadań publicznych. Możliwe jest zapewnienie ich wykonywania w nowych formach (np. e-administracji), zmienia się także mobilność mieszkańców, który w jednej jednostce samorządu terytorialnego mieszkają, a w innej pracują lub spędzają czas wolny. Zasadne jest zatem rozważenie zmian podziału terytorialnego kraju. Trudno bowiem wyobrazić sobie, aby małe jednostki (średnia statystycznie jednostka samorządu terytorialnego na poziomie gminy ma ok. 13 tys. mieszkańców) były w stanie z posiadanych zasobów finansowych i merytorycznych rozwijać e-usługi, prowadzić samodzielnie politykę rozwoju itd.

Drugie kryterium, stojące w sprzeczności z wyżej wskazanym, to relacje między obywatelami a administracją samorządową. Zwolennicy tego podejścia wskazują, że w mniejszych jednostkach mieszkańcy mają do niej większe zaufanie, chętniej biorą udział w wyborach, znają swoich radnych i wiedzą, do kogo powinni się zgłosić, gdy zachodzi konieczność załatwienia jakichś spraw.

Kryterium to jest oczywiście bardzo ważne. Administracja publiczna nie działa bowiem w myśl założeń sektora prywatnego i takie elementy jak partycypacja społeczna, współpraca podmiotów, tradycja i historia jednostek samorządowych nie mogą być bagatelizowane.

Ostatnie kryterium, które często jest determinantą określenia podziału terytorialnego, to czynnik polityczny, chętnie wykorzystywany instrumentalnie do podziału terytorialnego. Wyrażać się może w podziale okręgów wyborczych, rozbudowie aparatu administracyjnego w celu zapewnienia większego wpływu na sprawy lokalne, czy urzeczywistnianiu zapowiedzi wyborczych. W Europie można wskazać co najmniej kilka takich przykładów. Najczęściej wymieniana jest reforma zasadniczego podziału terytorialnego kraju dokonana w 1975 r. w Polsce i wprowadzenie 49 województw.

Pewne wskazówki dotyczące podziału terytorialnego znajdują się w Konstytucji RP z 1997 r. W art. 15 ustawodawca przesądził, że zasadniczy podział terytorialny kraju powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych. Wszelkie zmiany muszą zatem uwzględniać wskazane założenia.

Co dalej?

Reformy zasadniczego podziału terytorialnego w ostatnich latach były podejmowane w wielu krajach europejskich. Radykalne wprowadzono w Danii oraz w Finlandii. Za każdym razem był to proces trwający kilka lat i poprzedzały go szczegółowe analizy i dyskusje. Wprowadzono te reformy, wykorzystując narzędzia reform oddolnych (silne zachęty do dobrowolnego łączenia), jak również poprzez odgórne określenie minimalnej wielkości jednostek samorządowych.

Bez względu na to, czy planowana jest reforma zasadniczego podziału terytorialnego naszego kraju czy nie, warto przeprowadzić gruntowną analizę dla wszystkich poziomów samorządu. Minęło już dużo czasu, w związku z tym rzetelna informacja, jak czynniki organizacyjne wpływają na efektywność i jakość wykonywanych zadań, byłaby bardzo przydatna. Na razie pewne wnioski można wyciągnąć z raportu Najwyższej Izby Kontroli o jakości usług publicznych świadczonych przez najmniejsze jednostki samorządowe, czy też z wyników badań zespołu prof. Swianiewicza, który zbadał efektywność funkcjonujących rozwiązań w wybranych kategoriach.

Zmiany otoczenia społeczno-gospodarczego uzasadniają rozważenie takich reform. Najważniejszym jednak elementem jest określenie i przedyskutowanie pytania: co chcemy uzyskać? W zależności od tego, jaka padnie odpowiedź, takie propozycje zmian będziemy uzyskiwali. Zupełnie inaczej będzie wyglądał podział terytorialny, jeśli weźmiemy pod uwagę wyłącznie czynniki efektywnościowe, inaczej zaś, jeśli będziemy kierowali się relacją obywatel – urząd, a zupełnie inaczej jeśli zrobimy miks wskazanych czynników. Bez odpowiedzi na pytanie, po co wprowadzać zmiany, wszelkie ich propozycje należy traktować jako mało poważne i powodowane wyłącznie motywacjami politycznymi.

Autor jest doktorem nauk prawnych, prodziekanem Wydziału Finansów i Zarządzania Wyższej Szkoły Bankowej w Bydgoszczy