W ustawie z 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (DzU z 2016 r., poz. 2262), wchodzącej w życie 1 lipca 2017 r., jest sporo interesujących rozwiązań, które spotkały się z żywym odzewem, także w „Rzeczpospolitej" opublikowano kilka wypowiedzi o poszczególnych zapisach tej ustawy. Większość autorów skupiła się jednak na zagadnieniach obsługi prawnej spółek z udziałem Skarbu Państwa, w tym nowatorskim pomyśle uiszczania przez te podmioty abonamentu na rzecz Prokuratorii i faktycznego przejęcia przez nią obsługi prawnej tych podmiotów. Niemal bez echa natomiast przeszedł zapisany w art. 26 ustawy obowiązek utworzenia przy Prokuratorii Generalnej stałego sądu polubownego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Sąd polubowny przy Prokuratorii Generalnej ma działać na podstawie regulaminu, a jego obsługę zapewni Urząd Prokuratorii Generalnej.
Kto zapłaci
Najważniejsza norma została zawarta w przepisach art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zgodnie z którymi sąd ten jest właściwy „w sprawach sporów między innymi niż Skarb Państwa państwowymi osobami prawnymi, osobami prawnymi z udziałem Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych (...)". Sąd ten będzie mógł także prowadzić mediację lub w inny sposób dążyć do polubownego rozwiązania sporu.
Wynagrodzenie sędziów i mediatorów określi umowa cywilnoprawna zawarta na zasadach określonych w regulaminie sądu. Od wniosków o wszczęcie postępowania pobierana będzie opłata, ponadto strony postępowania będą ponosić wydatki na wynagrodzenie i zwrot kosztów poniesionych przez biegłych, tłumaczy oraz koszty przeprowadzenia innych dowodów w postępowaniu. Ustawa zakłada więc, że koszty wynagrodzenia mediatorów i arbitrów będą pokrywane de facto przez strony, natomiast bieżąca działalność sądu polubownego z budżetu Prokuratorii.
Idei zwiększenia roli sądownictwa polubownego w rozstrzyganiu sporów można by jedynie przyklasnąć. Sądownictwo polubowne ma wiele zalet. Do najważniejszych należą szybkość postępowania (Brytyjczycy do dzisiaj używają zwrotu justice delayed is justice denied), swoboda wyboru osób rozstrzygających spór, a więc profesjonalistów z danej dziedziny, niższe koszty związane z krótszym czasem postępowania i poufność postępowania (wyroki sądów polubownych są niejawne). Oczywiście arbitraż ma także wady. W literaturze wskazuje się na ryzyko, że arbiter rozstrzygający spór może być nieobiektywny, na brak możliwości ubiegania się o zwolnienie z kosztów sądowych oraz na ograniczoną – na co zwraca uwagę prof. F. Zedler – możliwość obrony praw strony na wypadek wydania przez sąd polubowny wadliwego rozstrzygnięcia. Za wadę uważa się także niekiedy ograniczenie możliwości odwoławczych, choć dla niektórych może to być zaleta arbitrażu. Podsumowując tę część rozważań, można uznać, że środowisko prawnicze jest zgodne w opinii, że zwiększenie popularności arbitrażu jako sposobu rozstrzygania sporów jest pozytywnym zjawiskiem.
To nie spożywczak
Niemniej jednak proponowane w ustawie o Prokuratorii Generalnej rozwiązania nie tylko cieszą, ale także niepokoją. Z kilku powodów.
Po pierwsze, praktyka pokazuje, że powoływanie nowych sądów polubownych nie tylko „odbiera" pewną część pracy sądom powszechnym – nie ma wątpliwości, że akurat sędziowie obciążeni ciężką i odpowiedzialną pracą z ulgą przyjmą każde rozwiązanie, które pozwoli zmniejszyć wpływ nowych spraw. Często jednak do nowo powołanego sądu polubownego trafiają sprawy, które – gdyby tego sądu nie było – również trafiłyby do arbitrażu, tylko prowadzonego przez wcześniej działający sąd polubowny. Mówiąc kolokwialnie, zasada, że jeśli chcesz otworzyć sklep spożywczy, to najlepiej na tej samej ulicy i obok już działającego sklepu spożywczego (obroty w tym ostatnim spadną, ale twoje na pewno będą co najmniej przyzwoite), odnosi się także do takich instytucji jak sądy polubowne.
W przypadku sądu polubownego przy Prokuratorii tego ostatniego ryzyka zbytnio się nie obawiam. Od wielu lat w większości spółek z udziałem Skarbu Państwa, zwłaszcza tych największych, obowiązuje faktyczny zakaz korzystania z sądów polubownych. Co stwierdzam z żalem. Sprawy sporne z udziałem tych podmiotów trafiają zatem niemal zawsze do sądów powszechnych.
Inne ryzyko wiąże się jednak z funkcją, jaką ma pełnić sama Prokuratoria. I wątpliwością, czy da się ją pogodzić z funkcjonowaniem przy tejże sądu polubownego. Radcy Prokuratorii mają bowiem od lipca 2017 r. nie tylko zastępować państwowe osoby prawne w postępowaniach sądowych i chronić interesy Skarbu Państwa, ale również wydawać opinie prawne (art. 4 ust. 1 pkt 9), brać udział w negocjacjach (art. 4 ust. 1 pkt. 12) oraz przygotowywać rekomendacje i wzory do czynności prawnych lub ich części (art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy). Te wszystkie czynności to nic innego jak świadczenie pomocy prawnej.
A może przy kolacji
Powołanie sądu polubownego przy instytucji, która z założenia ma prowadzić doradztwo prawne dla podmiotów, które będą w sporach przed tym sądem występować, jest pomysłem co najmniej wysoce nowatorskim i nietypowym. De facto bowiem spór między dwoma podmiotami prawa handlowego (spółkami z udziałem Skarbu Państwa – w tymi z udziałem mniejszościowym Skarbu Państwa) będzie rozstrzygany przez sąd polubowny działający przy „kancelarii" prawnej (Prokuratorii), która obu tym podmiotom doradza. Sprowadzając rzecz do absurdu, można by zapytać, po co w takim razie w ogóle taki sąd tworzyć, może wystarczyłoby ustalić, że przedstawiciele obu spółek pozostających w sporze razem z radcami lub referendarzami Prokuratorii (albo lepiej: dwoma radcami – tym, który doradzał powodowi i tym, który doradzał pozwanemu) udadzą się na wspólną kolację, aby ustalić wyrok.
Oczywiście można także podnieść kontrargument, że Prokuratoria nie będzie przecież prowadziła pełnej bieżącej obsługi prawnej ani państwowych osób prawnych, ani spółek z udziałem Skarbu Państwa, a samo wydawanie opinii prawnych przez radców Prokuratorii wymagać będzie zgody zainteresowanych. Mówił o tym prezes Prokuratorii prof. Bosek w jednym z wywiadów (rozmowa przeprowadzona przez T. Jóźwika, „Leszek Bosek: Remont kapitalny Prokuratorii Generalnej", Dziennik.pl, 28 grudnia 2016 r.). Jednocześnie jednak, jak słusznie na łamach „Rzeczpospolitej" 16 lutego podnosił Marek Domagalski, autorzy nowych przepisów liczą, że takie zgody będą, a zaproponowany system rocznych opłat abonamentowych ma je raczej wymuszać („Firmom doradzi rządowy prawnik"). Zresztą nieprzypadkowo pierwsze pytanie w wywiadzie z prezesem Prokuratorii brzmiało: „Czy po wejściu w życie nowej ustawy (...) będzie pan kierował największą i najbardziej dochodową kancelarią prawną w Polsce?" (odpowiedź dyplomatyczna: „To nie jest pytanie do mnie, ale do pani premier."). Innymi słowy, jest co najmniej duże prawdopodobieństwo, że Prokuratoria stanie się de facto potężną kancelarią prawną, wydającą opinie prawne we wszystkich poważnych sprawach na rzecz spółek z udziałem Skarbu Państwa. Jeśli tak, to oczywisty problem z zachowaniem zasady niezależności i bezstronności przez arbitrów nowo powołanego sądu polubownego oraz komplikacje związane z wydawaniem wyroku przez sąd polubowny działający przy podmiocie, który jednej albo obu stronom sporu doradzał (w tej lub w innej sprawie), wymaga zaadresowania przynajmniej w regulaminie tego sądu. Taki też postulat zgłaszam pod adresem prezesa Prokuratorii.
Brak równouprawnienia
Dla ostrzeżenia chciałbym przypomnieć wyniki badań cytowane przez sędziego WSA prof. dr. hab. T. Staweckiego, który wskazuje, że w ramach badań nad arbitrażem ustalono, że banki wygrywały 99,6 proc. spraw z konsumentami, jeśli tylko sprawy były prowadzone przed sądem polubownym zorganizowanym przez samorządowe organizacje banków lub bankowców (T. Stawecki, „Arbitraż w świetle badań empirycznych" [w:] J. Poczobut, A.W. Wiśniewski (red.) „Prawo prywatne i arbitraż. Księga jubileuszowa dedykowana doktorowi Maciejowi Tomaszewskiemu", Warszawa 2016, s. 325). Można także wskazać na wywody sądów niemieckich przedstawione przy okazji sprawy Claudii Pechstein wskazujące, że powoływanie nieproporcjonalnie dużej części arbitrów lozańskiego sądu polubownego CAS przez jedną ze stron postępowania pozwala zakwestionować neutralność tego sądu arbitrażowego. Trudno bowiem o pełen obiektywizm, jeśli umiejscowienie sądu polubownego niejako skazuje go na związek z jedną lub drugą stroną (albo obiema).
W kontekście nowego sądu polubownego przy Prokuratorii do oczywistego konfliktu interesów dojdzie choćby w sytuacji, gdy w rozstrzyganej sprawie opinię prawną dla jednej albo dla obu stron przygotował radca Prokuratorii albo choćby Prokuratoria dla jednej ze stron postępowania świadczyła usługi prawne w niezwiązanej z będącą przedmiotem sporu sprawie.
Jeszcze większe ryzyko widzę, gdyby chcieć rozszerzająco interpretować postanowienia art. 26 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej. Nie mogę bowiem – przynajmniej w tej chwili – wykluczyć, że sąd arbitrażowy przy Prokuratorii wyrazi chęć rozpatrywania nie tylko sporów pomiędzy podmiotami z udziałem Skarbu Państwa, ale także sporów tych ostatnich z innymi podmiotami, ze Skarbem Państwa niezwiązanymi. Przepisy art. 26 na taką interpretację moim zdaniem nie pozwalają, ale potrafię sobie wyobrazić próbę odmiennej interpretacji. A stąd już prosta droga to narzucania przez podmioty z udziałem Skarbu Państwa zapisu na sąd polubowny przy Prokuratorii w zawieranych przez siebie umowach. To z kolei oznaczałoby w moim przekonaniu zawężenie kręgu osób, z którego powinni zostać wybrani arbitrzy w sposób niekorzystny dla jednej ze stron (poprzez sam fakt umiejscowienia tego sądu przy Prokuratorii, czyli de facto kancelarii prawnej jednej ze stron sporu), co powinno skutkować uznaniem, że mamy tu do czynienia z brakiem równouprawnienia stron w procedurze rozpatrywania sporów. To z kolei oznaczałoby w moim przekonaniu, że doszło do naruszenia postanowień art. 1169 § 3 kodeksu postępowania cywilnego, a wydawane przez sąd polubowny przy Prokuratorii w takich sprawach wyroki mogłyby być kwestionowane w sądach powszechnych.
Krok w niebezpieczną sferę
Wiele zależeć będzie od regulaminu sądu określonego przez prezesa Prokuratorii.
Na marginesie wspomnę, że poważne zastrzeżenia może budzić sposób sformułowania przepisu art. 26 ust. 3 ustawy („Postępowanie prowadzi się za zgodą drugiej strony lub na podstawie zapisu na sąd polubowny"). Trudno bowiem zrozumieć, co ustawodawca miał na myśli, mówiąc o „zgodzie drugiej strony" i traktując ją jako równoprawną w stosunku do zapisu na sąd polubowny przesłankę rozstrzygania sporu przez ten sąd polubowny. Ten przepis pozostaje w jawnej sprzeczności ze stosownymi przepisami kodeksu postępowania cywilnego, w tym w szczególności art. 1161 ust. 1, w którym umowa stron, wskazująca przedmiot sporu lub stosunek prawny, z którego spór wyniknął lub może wyniknąć (czyli właśnie zapis na sąd polubowny), jest jedyną podstawą rozstrzygania sporu przez tę instytucję. Ewentualnym wyjściem z tej sytuacji będzie doprecyzowanie w regulaminie sądu polubownego przy Prokuratorii, że zgoda stron jest wymagana na postępowania „niearbitrażowe", to jest mediację lub inny rodzaj polubownego rozwiązania sporu (czyli czynności, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy o Prokuratorii), rozstrzygnięcie sporu zaś wymaga zapisu na sąd polubowny. Pewnym wzorem mogą tu być postanowienia statutu i regulaminu Trybunału Arbitrażowego do spraw Sportu przy Polskim Komitecie Olimpijskim, który również – obok klasycznych spraw arbitrażowych – prowadzi postępowania, którego takiego charakteru nie mają.
Podsumowując – jeśli sąd arbitrażowy przy Prokuratorii będzie rozpatrywał tylko i wyłącznie spory pomiędzy podmiotami z udziałem Skarbu Państwa (takie jak na przykład prawdopodobny spór pomiędzy PGE SA a ENEA SA, o którym pisała A. Wieczerzak-Krusińska), to będzie to wprawdzie dziwne, ale do pewnego stopnia mieszczące się w niestandardowych metodach zarządzania tymi spółkami. Jeśli jednak ten sąd polubowny miałby rozpatrywać także spory pomiędzy podmiotami z udziałem Skarbu Państwa a innymi podmiotami, wkraczamy w daleko bardziej niebezpieczną strefę, a faktyczne skutki tej regulacji stają się trudne do przewidzenia. Wobec niejasności niektórych postanowień ustawy szczególny nacisk należy także położyć na prawidłowe sformułowanie zapisów regulaminu tego sądu.
Autor jest doktorem praw, adwokatem, partnerem w kancelarii Squire Patton Boggs Święcicki Krześniak sp.k.