fbTrack
REKLAMA
REKLAMA

Rzecz o prawie

Partie w ustroju demokratycznym

PAP/Jacek Turczyk
Partie zostały wmontowane w ustrój demokratycznego państwa prawnego. Konstytucyjnie zapewnia się im wolność tworzenia i działania. Zmusza do finansowej jawności – pisze Edwin Góral.
Co jest istotą działania partii politycznych? „Wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa". Tak stanowi art. 11 konstytucji.
Ta bardzo pojemna definicja celu tworzenia i działania partii została rozwinięta w ustawie o partiach politycznych (DzU z 2011 r. nr 155, poz. 924). Artykuł 1 ustawy powtarza treść art. 11 konstytucji. Z jednym ważnym zastrzeżeniem: ustawodawca uznał, że dodatkowym zadaniem partii może być „sprawowanie władzy publicznej".
Jaki jest dozwolony zakres partyjnej władzy – jak opisać pole aktywności partii w obrębie tych instytucji, którym z mocy ustawy przypadło „sprawowanie władzy publicznej"? To zbyt ogólnikowe sformułowanie jest źródłem szkodliwej konkurencji partyjnych działaczy z zawodowymi urzędnikami – nieuniknionej w procesie sprawowania władzy publicznej. Jest również przyczyną nieegzekwowania odpowiedzialności działaczy partyjnych postawionych na ważne zadania partyjne.
Czy nowy Sejm w pierwszej kolejności nie powinien się zastanowić, dlaczego władza sądownicza ogranicza się do kontroli „działalności" organów władzy administracyjnej? Natomiast jej kognicją nie jest objęte sprawowanie władzy, a w istocie pozostawianie partyjnych nominatów poza jakąkolwiek skuteczną zawodową kontrolą państwa. A więc tak jak w epoce socjalizmu.
Tak postawione zagadnienie jest nie tylko ważne, ale także praktyczne. Polska stoi w obliczu wielkiej transformacji i być może pojawi się możliwość nowego uregulowania ustrojowej rangi partii politycznych i kompetencji – na polu sprawowania władzy publicznej. Powiedzmy sobie, że to wyjątkowo ważne i trudne – pod każdym względem – zadanie.
Dziś podstawowe organizacje partyjne noszą nazwę gabinetów politycznych ministra. Gabinety „zalegalizowała" wbrew konstytucji ustawa o Radzie Ministrów (art. 37 ust. 1). Z pewnością praktyczne rozumienie sprawowania władzy publicznej przez partie – po wyborach – nie będzie już nigdy takie jak do tej pory. Dlaczego? Praktyka funkcjonowania partii spotkała się ze skrajnie negatywną oceną znacznej części społeczeństwa. Najlepiej siłę oskarżycielską niezadowolonych pod adresem współczesnych partii wyraża zarzut „partiokracji". A więc wpływania na politykę i sprawowania władzy przez partyjną nomenklaturę w sposób patologiczny. Czy słusznie?

O nomenklaturze naukowo

Chciałbym udowodnić, że między współczesnymi partiami – pod względem organizacji i aktywności – zachodzi znaczne podobieństwo do historycznej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Mimo wszystkich różnic współczesnych i oczywiście demokratycznych nasuwają się różne skojarzenia. Nie straciły na aktualności takie określenia jak: partyjny aparat, partyjne uchwały, partyjny woluntaryzm i... partyjna nomenklatura. A także partyjna alienacja – oderwanie się od społeczeństwa.
W okresie socjalizmu z oczywistych przyczyn życie partii było przedmiotem rozmaitych „badań". A także tematem dużych monografii naukowych. Przypomnijmy najważniejsze dzieło: „Kierownicza rola partii" autorstwa prof. Adama Łopatki. Niestety, ówcześni uczeni i badacze – podobnie jak niektórzy dzisiejsi dziennikarze – pełnili wobec partii rolę służebną. A mówiąc wprost, omijali te wszystkie kwestie, które ostatecznie stanowiły źródło społecznych konfliktów. Dzisiaj nie ma jakichś oryginalnych, naukowo ważnych i samym partiom przydatnych opracowań.

Niewątpliwie po raz pierwszy (i ostatni) w kwestii nomenklatury partyjnej wypowiedział się prof. Stanisław Ehrlich. Na początku roku 1992 r. na łamach „Państwa i Prawa" wybitny teoretyk państwa i prawa opublikował artykuł „Nomenklatura – przykład Polski (próba analizy normatywno-porównawczej)". Ten wybitny teoretyk państwa i prawa, autor proroczej monografii wydanej w końcu lat 60. „Władza elit", poświęconej ukształtowaniu się demokracji amerykańskiej – dobrze rozumiał, czym jest „partiokracja". Przedstawił „złożoność" partyjnej nomenklatury. Jej wewnętrzne zróżnicowanie oraz organizację. Do tego zamieścił graficzny schemat władzy sprawowanej przez ówczesną PZPR, który zatytułował „Świątynia władzy". Autor zastrzegł: „Schemat nie oddaje różnic (bo nie może) w partyjnej ordynacji wyborczej, mianowicie bezpośrednich wyborów egzekutywy w podstawowych organizacjach partyjnych, a pośrednich powyżej tego szczebla. Ze schematu nie wynika też, że scentralizowane, hierarchicznie zorganizowane kierownictwo partyjne jednocześnie stanowiło ośrodek decyzji politycznej organizacji państwowej. Ta formuła ustrojowa była fundamentem jego (to znaczy państwa) nieodpowiedzialności". Warto przyjrzeć się temu schematowi – w zasadzie jest aktualny także dzisiaj. Tak jak bez większego ryzyka można powiedzieć, że i pod rządami PZPR, i dziś w społeczeństwie rządzonym przez partyjną nomenklaturę funkcjonują dwa niepowiązane systemy. Jeden nieformalny i sprzeczny z prawem konstytucyjnym, który wiąże członków nomenklatury w rozmaite grupy interesów, wpływów, oraz „obrony" (spółdzielni). A w konsekwencji stawia przedstawicieli partyjnych elit ponad prawem nie tylko konstytucyjnym (mam na myśli umartwiony Trybunał Konstytucyjny), ale także ponad prawem karnym i administracyjnym – chodzi tu o wyraźną niechęć czy też często obawę prokuratorów przed ściganiem ważnych partyjnych działaczy. Członkowie nomenklatury traktują prawo jako narzędzie, jeśli nie godzi to w ich interesy jako wspólnoty decyzyjnej.

Jest charakterystyczne, iż ważni działacze partyjni ponoszą odpowiedzialność zastępczą – odpowiadają za proste i łatwo udowadnialne czyny, nigdy zaś za niegospodarność – które w potocznym obiegu kwalifikuje się jako afery różnego rodzaju.

Profesor Stanisław Ehrlich zauważył, że jednym z następstw długotrwałego funkcjonowania nomenklatury jest powstawanie monopolu inicjatyw ważnych z punktu widzenia potrzeb społecznych. Skutkiem jest niszczenie autonomicznych ośrodków decyzji. To z kolei przejawia się w zrywaniu poziomych więzi społecznych, degradacji organizacji społeczno-zawodowych, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich i innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji. A także konsekwentnym pomijaniu opinii obywateli wyrażanych poprzez referenda.

Czy autor nie był przewidujący? Z pewnością tak. Zadał bowiem prawie ćwierć wieku temu następujące pytanie. „Czy nomenklatura może się odrodzić?". Oto końcowa refleksja. „Likwidacja nomenklatury zatem nie gwarantuje zbudowania systemu społecznego zdolnego do uczenia się, a więc do samokontroli i samoorganizowania się. To znaczy zdolnego do tworzenia instytucji demokratycznych".

Partyjny woluntaryzm

Średnie i starsze pokolenie pamięta, co to pojęcie oznaczało w epoce socjalizmu: nieprzemyślane eksperymenty gospodarcze, organizacyjne, społeczne i... legislacyjne.

Czy współczesna nomenklatura partyjna również postępuje w sposób woluntarystyczny – przedkładając doraźne interesy partii sprawujących kierowniczą rolę nad interesem państwa? Łatwo wskazać przykłady takiego woluntaryzmu – który zawsze wyraża egoizm i chęć „przetrwania" partyjnej elity – z jednej strony. Z drugiej zaś uporczywą niechęć do podejmowania tak zwanych trudnych oraz ryzykownych reform. Dobitnym przykładem w tym względzie jest wyjątkowo marnotrawna pod względem finansowym oraz oszukańcza w kwestii społecznej „polityka węglowa". Inny przykład woluntaryzmu to nieprzemyślane eksperymentowanie w sferze organizacji i finansowania służby zdrowia. Najnowszy przykład to prowadzenie osobliwej gry w kwestii gigantycznych zakupów kilkudziesięciu helikopterów za cenę sześciorocznych budżetów Ministerstwa Kultury.

Szczególnie łatwo udokumentować partyjny woluntaryzm w sprawach dotyczących nadbudowy państwa, czyli jego instytucji znajdujących się w obrębie władzy: administracyjnej oraz sądowniczej. Mam na myśli wielokrotne „poprawianie" i nieustanne „doskonalenie" niezwykle ważnych procedur i postępowań. W tym także stanowienie osobliwych przepisów, z góry skazanych na rolę wyłącznie propagandową – poprawianie wizerunku partii sprawującej władzę. Dowód nieprzemyślany i pozornie użyteczny system bezpłatnego poradnictwa prawnego dla osób niezamożnych. Takie inicjatywy służą subiektywnie rozumianej przez partię poprawie wizerunku.

Wzorcowy akt woluntarystycznej postawy partii sprawującej kierowniczą rolę w państwie to przykład „odwołania" prokuratora generalnego – odpowiedzialnego rzekomo za drugą odsłonę afery taśmowej.

Czy rzeczywiście nie jest prawdziwa teza, iż partia kieruje, a rząd tylko administruje? Oczywiście, że tak jest. Najlepiej ten stan odda cytat z miesięcznika „Nowe Drogi" – organu teoretycznego Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Cytuję bez skrótów: „Niewątpliwie partyjni liderzy wytyczają linię polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa. Partia jednocześnie zabiega o społeczne poparcie i pozyskanie społecznej aprobaty dla swojej polityki. Dlatego sprawując polityczną kontrolę nad działalnością organów władzy i administracji, jednocześnie organizuje ludzi pracy do udziału w procesie rządzenia oraz czynnego uczestnictwa w realizacji zadań ogólnospołecznych". Odnieśmy ten historyczny wykład o roli partii do współczesności.

Zresztą taki problem nigdy nie był przedmiotem ani naukowych, ani tym bardziej partyjnych analiz. Za to problematyka partii jest chyba dzisiaj najczęściej omawianym zagadnieniem. Wspólny mianownik tych rozmów, a niekiedy wręcz publicznych kłótni to niechęć, rozczarowanie, a także wrogość do roli partii w kształtowaniu polityki państwa oraz sprawowaniu władzy publicznej.

Polska partyjna czy obywatelska?

Jakie są dzisiaj proporcje aktywności partyjnych elit oraz przedstawicieli organizacji obywatelskich? Co mają tak naprawdę do powiedzenia i jaki jest realny wpływ zwykłych ludzi? I tych skupiających się wokół pojedynczej lokalnej inicjatywy, i tych w stowarzyszeniach, zrzeszeniach, fundacjach. A także rozmaitych samorządach zawodowych, zwłaszcza zrzeszających przedstawicieli zawodów zaufania publicznego.

O nieliczeniu się partyjnych elit z wnioskami, skargami, opiniami, a także rzetelnymi dokonaniami instytucji naukowych nie trzeba nikogo przekonywać. Co gorsza, można mówić o tym, iż wcale niemałe pieniądze z budżetu, jakie otrzymują partie, są przeznaczane na propagandę, a nie zdobywanie potrzebnych, wartościowych informacji oraz prowadzenie badań. Mam na myśli wiedzę niezbędną do wywierania metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa. Konkretnie należy zapytać, jaki potencjał naukowy oraz badawczy pracuje dla Rządowego Centrum Legislacji. A więc instytucji, która powinna dbać o jakość stanowionego prawa – w szerokim tego słowa znaczeniu. Czy posłowie mają szansę poddać się odpowiedniej edukacji – pozyskać informacje niezbędne do świadomego i odpowiedzialnego uchwalania ustaw? Czy też ograniczają się do aktu głosowania, w ramach dyscypliny partyjnej – bardzo niebezpiecznej i nadużywanej metody wpływania na rzeczywistość Polaków.

Osobnym, wyjątkowo ważnym zagadnieniem jest polityka personalna, o której się mówi tylko źle. To właśnie partyjniactwo postrzega się poprzez rządy kolesiów. Tak naprawdę oprócz pionu finansowo-budżetowego istnieją tylko dwa realne ośrodki władzy partyjnej. Oba niepoddane jakiejkolwiek obywatelskiej kontroli, a także poza obszarem kompetencji Najwyższej Izby Kontroli (przestarzałej i niewydolnej instytucji, która bada fakty, a nie kontroluje ważne procesy zachodzące w państwie).

Są zatem dwa realne ośrodki partyjnych decyzji, urzeczywistniających kierowniczą rolę partii. Pierwszy to Rządowe Centrum Legislacji. Instytucja, który przerabia ich partyjne uchwały na projekty ustaw – zatwierdzane przez partyjnych posłów. Drugi to minister skarbu i zarządy państwowych spółek oraz rozmaite paraprzedsiębiorstwa. Co jest źródłem patologii? Preferowanie doraźnych interesów wizerunkowo-politycznych, jakie ma realizować zarząd z partyjnej nominacji, przed celami, jakie urzeczywistniałyby obiektywnie ważne prywatne przedsiębiorstwo. A co z milionowymi zarobkami prywatnych urzędnikomenedżerów? Postaci, które imitują zarządzanie w monopolistycznych niepoddanych konkurencji i biznesowym ryzykom spółkach.

Czy rzeczywiście taka polityka personalno-płacowa nie jest przykładem antyobywatelskiej i antydemokratycznej postawy naszych partyjnych liderów? Czy partie są niepotrzebne?

Słabość elit partyjnych bierze się z tego, iż do takich instytucji jak Sejm, sejmiki, rady miast, gmin w ogromnej większości wchodzą partyjni działacze. A nie ludzie, których dorobek i postawa jest wzorcotwórcza. Tacy przedstawiciele społeczeństwa, którzy byliby postrzegani jako autentyczne autorytety w swojej gminie, mieście czy środowisku zawodowym. Czy też w stowarzyszeniu albo fundacji. Zjawisko to jest wszystkim doskonale znane – widoczne na co dzień. A do tego stanowiące paliwo dla nowych ruchów społecznych, które choć nie chcą, ale muszą przebrać się w partyjne uniformy i w trybie, dodajmy, wybitnie skomplikowanym pod względem formalnym i kosztownym przystąpić do nierównej bitwy o Polskę. W tym kontekście łatwo zrozumieć, dlaczego prawdziwe wybory, a nie głosowanie na kandydata wskazanego przez partyjną górę są powszechnie odczytane jako lekarstwo na partiokrację.

Będą zawsze potrzebne

Na naszych oczach utrwaliła się partyjna nomenklatura, która popełnia wszystkie grzechy, które doprowadziły do upadku socjalizmu. Tym też należy objaśnić porażkę Platformy Obywatelskiej. Czy to automatycznie oznacza sukces – jak zwykle niezapowiedziany – partii Pawła Kukiza? Jest istotny warunek. Trybun ludowy – polityk amator, wróg partiokracji – musi sobie zdawać sprawę, że tak zwane masy o wiele łatwiej zorganizować w maszynę wyborczą, która uzyskuje maksymalne obroty w czasie kampanii parlamentarnej, ale osobnym przedsięwzięciem organizacyjno-gospodarczym jest zorganizowanie przyszłej nomenklatury partyjnej. Oczywiście pamiętając, że niezwykle ważny jest porządek w kasie i papierach. Źle postawiony przecinek może bowiem skutkować negatywnym orzeczeniem Państwowej Komisji Wyborczej co do spełnienia formalnych warunków dopuszczenia do wyborów.

A zatem niezbędne jest przeproszenie się Pawła Kukiza z ideą partiokracji. Przyjęcie za własne poglądów o kierowniczej roli partii i praktycznych metodach partyjnego panowania w sferze polityki, ekonomii i kultury. Zrozumienie, iż nie będzie sprawował realnej władzy bez partyjnej nomenklatury – to jest zbiorowości konkretnych ludzi, mając egoistyczne interesy – zainteresowanych stołkami i kasą. Problem bowiem nie leży w tym, czy ma nie być partyjnej nomenklatury, ale w tym, jakie cele taktyczne oraz strategiczne mają realizować partyjni nominaci. A precyzyjnie, w jakim stopniu pogodzą się z samokontrolą aktywności prezentowanej społeczeństwu, jako wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Tak naprawdę chodzi o zdolność do samoograniczania się. Wyrzeczenia się prób obejścia elementarnych zasad demokratycznego państwa prawnego. Mam na myśli trzy fundamentalne reguły wyraźnie zapisane w konstytucji. Pierwsza to działanie nomenklatury „na podstawie i w granicach prawa", art. 7.

Druga to wykonywanie zadań państwa przez funkcjonariuszy podległych przedstawicielom partyjnej nomenklatury w sposób: „zawodowy, rzetelny, bezstronny i neutralny politycznie". Artykuł 153 ust. 1 konstytucji niezwykle precyzyjnie ustanawia wzorzec, według którego każdy urzędnik powinien załatwiać sprawy państwa i obywateli.

Trzecie, najtrudniejsze, to wykonanie zobowiązania państwa wobec narodu wyrażone w preambule do konstytucji, w której państwo zobowiązuje się postępować w sposób „rzetelny" i „sprawny" (wers 22). To właśnie nowoczesna, a nie wzorowana na socjalizmie nomenklatura partyjna powinna stać na straży tych wartości. Pilnować, aby państwo było rzetelne w swoim codziennym funkcjonowaniu, a równocześnie skuteczne tak jak konstytucja gwarantuje obywatelom.

W tym kontekście trzeba na nowo odczytać skrót JOW. Tak naprawdę nie chodzi w o jednomandatowość – w racjonalnym i praktycznym znaczeniu. Ale o to, aby wybrani przez obywateli członkowie nomenklatury zobowiązali nominatów partyjnych: ministrów, wojewodów, prezesów, dyrektorów itp., do rygorystycznego zapewnienia swojej działalności: jawności, odpowiedzialności i wydolności. Tym się bowiem różni nomenklatura rodem z epoki socjalizmu od tej nowoczesnej i przez obywateli akceptowanej, że dba i egzekwuje wymienione wyżej trzy skrótowo podane standardy państwa prawnego. A nie obchodzi i uchyla się od konsekwentnego stanowienia stosowania i egzekwowania przytoczonych kanonów nowoczesnego państwa.

Partie to takie osobliwe podmioty – rangę i cele określa konstytucja – których nie zastąpią popularne, ale niezorganizowane ruchy obywatelskie. Czy Paweł Kukiz zdąży poddać się w porę tej zasadzie i zechce skrępować się ograniczeniami nowoczesnego państwa – w nadziei, że wygra kolejne wybory? Dokona udanej reprodukcji partyjnej nomenklatury?

Autor jest radcą prawnym z Warszawy

Źródło: Rzeczpospolita
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
NAJNOWSZE Z RP.PL
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA
REKLAMA: automatycznie wyświetlimy artykuł za 15 sekund.
REKLAMA
REKLAMA