O konstytucji kwietniowej wszystko, co złe, już napisano. Że była wyrazem dyktatorskich zapędów sanacyjnego obozu władzy, że ówczesny parlament w ogóle nie miał prawa dokonywać rewizji, czyli całkowitej zmiany ustawy zasadniczej, mógł co najwyżej dokonać nowelizacji konstytucji z 17 marca 1921 r. Naruszał konstytucję oczywiście sposób jej uchwalenia w Sejmie, jak również przyjmowania poprawek Senatu. W literaturze niemal jednogłośnie zaznacza się, że w istotny sposób ciąży to na ocenie tego aktu prawnego. Ocena prawna nie zawsze jednak idzie w parze z historyczną i z takim dysonansem mamy do czynienia w tym przypadku.
Konstytucja marcowa z 1921 r., choć po latach niewoli przyjęta przez społeczeństwo z ogromnym entuzjazmem, szybko obnażyła swoje słabe strony. Choć była wynikiem kompromisu pomiędzy stronnictwami politycznymi (a może właśnie dlatego?), ściągnęła na siebie krytykę zarówno polityków, jak i prawników. Jak stwierdzał Józef Piłsudski, napisano ją niechlujnie: „cała konstytucja ułożona jest jak gdyby tylko na to, ażeby się wszyscy pomiędzy sobą kłócili". Tadeusz Hołówko na łamach „Trybuny" już w 1921 r. pisał, że ma ona tak kosmopolityczny charakter, że „z równym skutkiem mogła być zastosowana i w Paragwaju". Pięć lat później ze smutkiem skonstatował: „Niestety, dotychczas z konstytucji 17 marca zrealizowano wszystko to, co miała ona nieodpowiedniego, natomiast pozostawiono martwą literą to, co było w niej istotnie dobre". Podobnie pisał profesor prawa Stanisław Estreicher: „Maszyna państwowa, jaką stworzyła marcowa Konstytucja, funkcjonowała w latach 1921–26 tak niedołężnie, że nawet sami twórcy Konstytucji zaczęli się przyznawać do popełnienia błędu i zaczęli wysuwać hasła naprawy".
Tworzono ją w trudnych warunkach walki parlamentarnej, a spór ogniskował się wokół roli prezydenta. Bodaj największym wobec konstytucji marcowej zarzutem był ten, że „robiono" ją przeciwko Piłsudskiemu. Już to jedno oskarżenie nie najlepiej świadczy o profesjonalizmie jej twórców, pod znakiem zapytania stawiając ich intencje. Naczelnik państwa ani rząd nie wywarli żadnego niemal wpływu na sformułowania konstytucji. Gdy dziennikarz Władysław Baranowski po latach zapytał Piłsudskiego, dlaczego nie wpływał na prace nad nią, ten odpowiedział: „Nie miałem prawa, a więcej jeszcze nie miałem czasu; wszak był to okres wojny, a następnie i skutków z nią związanych. Wiedziałem przy tym, że posiadamy w ówczesnym Sejmie naszych statystów i prawników egzaminowanych, którzy przecież powinni umieć ująć w formy to, co było pragnieniem i potrzebą narodu. Przyznaję, byłem jeszcze naiwnym optymistą".
Co zrobicie z dyktatorami?
Endecja, jak i centrum sceny politycznej, uważając Piłsudskiego za potencjalnego kandydata na prezydenta, dążyły do konstytucyjnego ograniczenia jego roli na korzyść Sejmu. Trzeba zaznaczyć, że wzorem dla konstytucji marcowej (jak i ustaw zasadniczych innych państw europejskich powstałych po I wojnie światowej) były konstytucje francuskie, w których rola prezydenta była znaczna. Obawiając się jednak nadania mu zbyt dużych uprawnień, doprowadzono do zachwiania równowagi między organami władzy (inną drogą poszła np. Czechosłowacja, w której twórcy konstytucji, mając pełne zaufanie do swego prezydenta Tomáša Masaryka, przyznali głowie państwa znaczne prerogatywy). Piłsudski jednak przewidział dla siebie inną rolę i nie dał się wtłoczyć w przygotowane mu przez stronnictwa polityczne ramy, konstytucja zaś pozostała. I choć ostatecznie prezydentowi przyznano wiele uprawnień tradycyjnie przysługujących głowie państwa, de facto sprawował on niemal wyłącznie funkcje reprezentacyjne.
Konstytucja marcowa była piękna i wolnościowa, niestety, w strukturze organów władzy zapewniła przewagę Sejmu. Jak pisał historyk Andrzej Ajnenkiel, na styl pracy posłów musiała wywierać wpływ tradycja przeniesiona z czasów posłowania w parlamentach państw zaborczych, stąd tendencja do przeciwstawiania się rządowi, nieufność do jego poczynań, niechęć do brania za nie odpowiedzialności, nieumiejętność rzeczowej kontroli i w zasadzie ogólnie powierzchowna znajomość techniki pracy parlamentarnej.
Wszystkie jej niedoskonałości, połączone z tradycyjną skłonnością do politykierstwa, brakiem wyrobienia politycznego i niedojrzałością młodej państwowości, w której organizacja sprawnej administracji była dopiero w powijakach, nie wróżyły konstytucji z 1921 r. długiego życia. Uzależnione od skłóconego Sejmu kolejne rządy nie były stabilne – do przewrotu majowego powstało ich aż 13, w tym osiem pozaparlamentarnych, narastał impas zarówno polityczny, jak i gospodarczy. Duże rozbicie polityczne (wiosną 1926 r. w Sejmie było 20 klubów poselskich) oraz słaba władza wykonawcza zapewniały stronnictwom duży wpływ na kierunek polityki państwa, co prostą drogą doprowadziło do tzw. sejmokracji. Młode państwo wymagało zaś reform, których sprawne przeprowadzenie z reguły wymaga zarówno stabilnej większości w Sejmie, jak i czasu. Nie bez znaczenia pozostawał również fakt, że II RP była państwem wielonarodowym i wielowyznaniowym, o wysokim poziomie bezrobocia, niskim poziomie oświaty oraz z tradycjami politycznymi wywodzącymi się z trzech, jakże różnych, dzielnic zaborczych. Jeśli dołożymy coraz bardziej niepokojące zmiany w polityce międzynarodowej, jak choćby zbliżenie niemiecko-sowieckie czy zbliżenie Francji i Anglii z Niemcami, mamy obraz trudnej sytuacji.
Po zaledwie kilku latach na konieczność naprawy ustroju wskazywały wszystkie strony sceny politycznej, kładąc zresztą nacisk na potrzebę wzmocnienia pozycji prezydenta.
Nic dziwnego, że zmiana zasad ustrojowych stała się jednym z najważniejszych celów obozu sanacyjnego, który w 1926 r. doszedł do władzy. Choć uprawnienia prezydenta i rządu kosztem parlamentu rozszerzono już 2 sierpnia tegoż roku, tzw. nowela sierpniowa była dopiero pierwszym krokiem do uzdrowienia sytuacji.
Prace nad nową ustawą trwały kilka lat. Zarzuca się często Piłsudskiemu, że nie stworzył żadnej koncepcji ustrojowej, a jego wypowiedzi w tej sprawie były tylko luźnymi enuncjacjami. To prawda. Ideologiem nigdy nie był i zawsze zwalczał tzw. doktrynerstwo. Niemniej dobrych koncepcji ustrojowych nie miał również jeden z jego większych przeciwników politycznych. Historyk Roman Wapiński napisał: „Jeżeli (...) chcielibyśmy w oparciu o publikacje Romana Dmowskiego (...) uzyskać jakąś bardziej skonkretyzowaną koncepcję ustroju, to spotka nas zawód".
Niechęć do doktryn nie oznaczała jednak, że Piłsudski nie miał własnej wizji państwa. Choć jego uwagi konstytucyjne nie obejmowały całości zagadnienia i z całą pewnością nie wystarczyły, by stworzyć z nich projekt, zależało mu, by w sprawie konstytucji wypowiedziało się jak najwięcej osób. Uważał, że to w społeczeństwie musi się odbyć „łamanie o ustrój". Sam ograniczał się do kwestii go interesujących (głowa państwa, Sejm, wojsko); do spraw, których nie rozumiał, np. gospodarczych, się nie wtrącał. Czy jednak należy czynić z tego zarzut?
Mówiąc o naprawie konstytucji, Piłsudski nie ukrywał, że sprawy paragrafów go nudzą: „W jakie kto paragrafy to moje żądanie ubierze – jest to mi dość obojętne" – pisał. Niewątpliwie jego uwagi dotyczące głowy państwa tworzą pewną ustrojową całość. I choć najbliższe otoczenie podsuwało mu myśl o dyktaturze, Piłsudski był temu przeciwny: „Wiem, że macie do mnie zaufanie, ale jak dyktatura, to na każdym szczeblu – od góry do dołu. A co zrobicie z tymi dyktatorami w powiatach i gminach?" – zwykł odpowiadać.
Piłsudski przedstawił również spójną wizję parlamentaryzmu, przy czym wbrew pozorom, opartym wyłącznie na jego gwałtownych wypowiedziach, nie chciał w tej materii eksperymentów. Z całą mocą piętnował partyjniactwo, unikanie odpowiedzialności przez posłów za swe czyny, prawo immunitetu poselskiego uważał za jedną z największych nieprzyzwoitości, zarzucał posłom, że liczą się dla nich „wygódki partyjne" i pieniądze, uważał jednak, że Polska musi mieć ustrój parlamentarny, „nie może być na świecie wyjątkiem jak Włochy czy Rosja" – pisał. Myśli Piłsudskiego konstytucja kwietniowa odzwierciedla również w kwestii sił zbrojnych.
Oczywiście, analizując poglądy Marszałka, nie można nie zauważyć, że nie obejmują one wszystkich problemów ówczesnej Polski, przedstawił jednak konkretne wytyczne, a ich uszczegółowieniem i wprowadzeniem w życie mieli się zająć jego współpracownicy, szczególnie Walery Sławek, któremu Piłsudski ufał bezgranicznie. Bardzo aktywny w kształtowaniu sanacyjnej myśli konstytucyjnej był również Stanisław Car czy Wacław Makowski, przewodniczący Komisji Konstytucyjnej.
Już śpiewali „Pierwszą Brygadę"
Formalny wniosek w sprawie zmiany konstytucji Bezpartyjny Blok Współpracy z Rządem (założony z inicjatywy Piłsudskiego przez Walerego Sławka) złożył 31 października 1928 r. Przeprowadzenie zmian w kierunku pożądanym przez zwolenników Piłsudskiego było jednak niemożliwe. Z pomocą obozowi rządzącemu przyszedł wówczas prezydent Ignacy Mościcki, który rozwiązał parlament. Rozpisano nowe wybory. Pomimo wielu nadużyć podczas kampanii wyborczej, z aresztowaniem przywódców opozycji włącznie, w wyborach 1930 r. sanacji nie udało się zdobyć większości dwóch trzecich głosów, potrzebnych – choć, jak się okazało, nie niezbędnych – do uchwalenia nowej konstytucji. Prace nad projektem ruszyły jednak pełną parą. Powołano Komisję Konstytucyjną, rozpisano specjalną ankietę, którą rozesłano do środowisk prawniczych i uniwersyteckich z prośbą o opinie. W debacie publicznej nad zmianą ustroju zabrał głos zarówno episkopat, jak i Marszałek, udzielając w tej sprawie kilku głośnych wywiadów prasowych.
Pod koniec 1933 r. projekt był właściwie gotowy. 26 stycznia 1934 r. konstytucyjne tezy trafiły pod obrady Sejmu. Opozycja, od samego początku bojkotująca prace nad zmianą konstytucji, opuściła salę obrad. Jako obserwator został tylko jeden poseł Stronnictwa Narodowego Stanisław Stroński. Wyjście opozycji stworzyło idealną wprost sytuację, która dała obozowi sanacyjnemu wymaganą konstytucyjnie większość do zmiany konstytucji, czyli dwóch trzecich głosów ważnie oddanych przy obecności ponad połowy posłów. Referent Komisji Konstytucyjnej poseł Stanisław Car uznał, że skoro opozycja i tak nie interesuje się sprawą naprawy ustroju, on nie widzi przeszkód, „aby załatwić tę sprawę od razu". Zaproponował, by nazwę „Tezy konstytucyjne" zamienić na „Ustawę konstytucyjną", a następnie konsekwentnie kolejne tezy na artykuły. Jako wytrawny prawnik podsunął rozwiązanie, by odpowiednio uzupełnić dzienny porządek obrad, a następnie przystąpić do uchwalenia konstytucji w skróconym trybie legislacyjnym, czyli bez druku wniosków i sprawozdań, jak również bez odsyłania do komisji. Dokonano niezbędnych uzupełnień, dodano tytuł, ponumerowano tezy/artykuły, dopisano artykuł końcowy o terminie wejścia w życie nowej ustawy konstytucyjnej. Wniosek, pomimo protestów Strońskiego, został przegłosowany, a Sejm w kolejnych czytaniach uchwalił konstytucję. Kiedy wezwana opozycja przybiegła na salę, obóz rządowy śpiewał już „Pierwszą Brygadę".
W oczywisty sposób złamano tutaj prawo. Zgodnie z art. 125 konstytucji marcowej wniosek o zmianę konstytucji musiał być podpisany przez co najmniej jedną czwartą ustawowej liczby posłów, jak również zapowiedziany co najmniej 15 dni przed głosowaniem. Jednocześnie regulamin sejmowy pozwalał na uchwalenie w trybie nagłym każdej ustawy, nie wyłączając konstytucyjnej.
Trudno wierzyć w szczerość oburzenia rzekomo zaskoczonej 26 stycznia 1934 r. opozycji. Z zapisków marszałka Sejmu Kazimierza Świtalskiego jednoznacznie bowiem wynika, że zdawała ona sobie sprawę z możliwości uchwalenia konstytucji „drogą triku", jak to określił jeden z posłów opozycji w rozmowie ze Świtalskim. Ten zresztą nie tylko nie zamierzał osłabiać niepokoju posła, ale wręcz potwierdzał jego obawy: „Jeżeli jakakolwiek większość posiada możliwość choćby nawet triku, to trudno od niej wymagać, ażeby tej broni, którą ma w ręce, wyrzekła się. Niech Pan wobec tego się nie spodziewa, że my zrezygnujemy z tego środka, który stoi do naszego rozporządzenia. Inna taktyka z naszej strony byłaby zupełnie niepraktyczna. Nie znaczy to wcale, byśmy się palili do uchwalenia konstytucji drogą jakiegoś, jak Pan nazywa, triku. To zależy jednak od opozycji właśnie (...) bardzo wiele postulatów B[ezpartyjnego] B[loku] jest ogólnie uznawanych jako dobre wyjście. Pozostają, jak zawsze, pewne zagadnienia sporne, ale te właśnie należy sobie wyjaśnić drogą dyskusji, a nie absencji". Rozmowa ta miała miejsce we wrześniu 1931 r. i niczego nie zmieniła w postawie opozycji.
Sam Piłsudski uznał jednak, że uchwalanie konstytucji „dowcipem i trikiem" nie jest dobre. Obawiał się, że niezwykły tryb, w którym została uchwalona, da opozycji pretekst do atakowania oraz kwestionowania jej legalności. Radził, by prace odłożyć na rok, a następnie polecił zatrzeć złe wrażenie poprzez szczegółową debatę w Senacie, jak również wprowadzenie takich poprawek, by zadowolić chociaż część opozycji. Dodał, że jedynym usprawiedliwieniem dla takiego sposobu uchwalenia jest fakt, że w ogóle w historii konstytucje nigdy nie były uchwalane przy zbytnim porządku pod względem formalnym.
Choć w Senacie opozycja również nie dała się przekonać do konstytucji, już jednak nie bojkotowała prac nad nią. Poprawki uchwalono zgodnie z wymaganymi rygorami proceduralnymi, po czym projekt odesłano do Sejmu. Również tam opozycja zaprzestała strategii bojkotu, wręcz wzięła bardzo aktywny udział w ostatnim etapie prac konstytucyjnych. Nad poprawkami Senatu Sejm głosował 23 marca 1935 r. Także tym razem doszło do kontrowersji związanych z wyborem artykułu, zgodnie z którym przeprowadzano procedurę głosowania. Sejm bowiem przyjął poprawki zgodnie z art. 35 konstytucji marcowej, który odnosił się do ustaw zwykłych oraz mówił o przyjęciu poprawek Senatu zwykłą większością głosów, lub odrzuceniu większością 11/20, powinien zaś konsekwentnie opierać się na art. 125, który do uchwalenia konstytucji wymagał większości dwóch trzecich (czyli 266 głosów). Wszelkie protesty w tej sprawie jednak odrzucono, zamykając proces prac legislacyjnych nad konstytucją.
Niełatwym zadaniem okazało się zdobycie pod konstytucją podpisu Piłsudskiego, który parokrotnie to odsuwał. Prawdopodobnie był to ostatni podpis złożony przez niego na oficjalnym dokumencie. Parafa prezydenta Ignacego Mościckiego dla piłsudczyków była już tylko formalnością.
Do kogo pretensje
Kończąc, należałoby przywołać Konstytucję 3 maja 1791 r. Mimo że przy jej uchwaleniu złamano prawo, stała się jedną z najjaśniejszych kart w historii Polski.
Większość komentarzy dotyczących konstytucji kwietniowej poświęca się trybowi jej uchwalenia, dezawuując przez to jej praworządność. Obiektywnie należy jednak stwierdzić, że pomimo haniebnych wydarzeń związanych z „wyborami brzeskimi" z 1930 r. opozycja w parlamencie zasiadała i jej rolą było przebywanie w sali sejmowej, zwłaszcza w czasie, kiedy omawiano sprawy ustrojowe. Demonstracyjne wyjście obnażyło jej niedojrzałość, by nie rzec – dziecinadę. Nowo uchwaloną konstytucję niemal natychmiast okrzyknęła jako nielegalną. Sobie nie miała nic do zarzucenia, choć za metodę pracy w Sejmie przyjęła zasadę „im gorzej, tym lepiej". Skoro opozycja uciekała się do obstrukcji i nie zamierzała brać udziału w pracach nad zmianą ustroju, trudno było wymagać od obozu rządzącego, by czekał. Na co i jak długo? Nie wiadomo. Czy zatem adresatem wszystkich pretensji zgłaszanych wobec trybu uchwalenia konstytucji powinien być wyłącznie obóz rządzący?
Konstytucji kwietniowej nie można również oceniać w oderwaniu od sytuacji geopolitycznej, międzynarodowej, a ta w latach 30. XX wieku była nader skomplikowana. Z całą pewnością nowa ustawa zasadnicza była odbiciem panujących wówczas w Europie nastrojów nacjonalistycznych, niemniej w tym kontekście jej ocena wypada pozytywnie. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że na podstawie konstytucji z 1935 r. utworzono strukturę legalnych władz Rzeczypospolitej na uchodźstwie.
Opisane wydarzenia historyczne, szczególnie zaś zachowanie opozycji, jej odmowa udziału w pracach nad zmianą ustroju, oczywiście muszą pozostać bez wpływu na negatywną prawną ocenę procedury, którą zastosowano podczas uchwalania konstytucji. Niemniej 23 kwietnia 1935 r. stała się ona obowiązującym prawem.
Autorka pracuje w szczecińskim oddziale Instytutu Pamięci Narodowej
PLUS MINUS
Prenumerata sobotniego wydania „Rzeczpospolitej”:
tel. 800 12 01 95
