Bo są przecież bariery. Wewnętrzne: o charakterze konstytucyjnym (ograniczająca dopuszczalną maksymalną relację długu publicznego do PKB do 60 proc.) oraz bariera ustawowa (wytyczająca progi zadłużeniowe i ograniczająca maksymalny możliwy roczny przyrost wydatków w sektorze publicznym). Jest też unijna bariera zewnętrzna: traktatowe 3 proc. dla deficytu i 60 proc. dla długu.
Jak w praktyce działa bariera w postaci stabilizującej reguły wydatkowej, zastosowana w dobrej wierze? Trudno powiedzieć. Eksperyment po inauguracji jest wciąż jeszcze w toku. Pełna implementacja reguły nastąpiła dopiero w tym roku. Niemniej na etapie planowania wszystko poszło dobrze.
Po oszacowaniu skonsolidowanej sumy wydatków sektora finansów publicznych w roku 2013 (675, 6 mld zł) oraz po oszacowaniu skonsolidowanej startowej kwoty wydatków na rok 2014 (690,6 mld zł), zgodnie z wpisanym do ustawy o finansach publicznych algorytmem otrzymaliśmy po stosownych i przewidzianych na tę okoliczność korektach kwotę maksymalnych możliwych wydatków sektora w roku 2015 (696,7 mld zł). Około połowy z tej kwoty przypadło na wydatki budżetu państwa (343,3 mld zł). Całość przejrzystej procedury liczenia limitu można sobie prześledzić w uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej.
Za sprawą reguły wydatkowej, rozsądnie stosowanej i interpretowanej, wydatki publiczne w relacji do PKB powinny nam spaść w tym roku o ok. 0,8 pkt proc. w porównaniu z bazowym rokiem 2013.
Korekta autorska
Czyli wszystko OK. Ale co dalej? Dokonałem własnych przeszacowań z zastosowaniem stabilizującej reguły wydatkowej, po to, by otrzymać odpowiedź na pytanie: o ile procentowo i nominalnie mogą, zgodnie z obowiązującym prawem, wzrosnąć wydatki publiczne w roku 2016?
W tym celu potrzebowałem następujących danych: poziom wydatków w roku 2015 (696,7 mld zł), dynamika PKB z lat 2009–2014 w cenach stałych (GUS) plus dwa okresy prognozowania 2015–2016 (prognozy własne); wskaźnik średniookresowej dynamiki PKB; wskaźnik CPI na rok 2016 (prognoza własna); wielkość korekty CPI po aktualizacji za lata 2014–2015 (GUS oraz prognoza własna); 1,5 pkt proc. korekty w dół limitu wydatków w wyniku wciąż występującej nierównowagi makroekonomicznej (ujęte w ustawie o finansach publicznych) i wreszcie – punkt dla naszych wyliczeń kluczowy – czyli skutki działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów i składek.
Innymi słowy: dokonałem autorskiej korekty wyliczeń przedstawionych już wstępnie przez rząd w aktualizacji programu konwergencji 2015 (APK). Korekta obejmuje zmienione wobec prognoz rządowych prognozy dynamiki PKB oraz aktualizację wskaźników CPI za lata 2015–2016. Korekta sprowadziła się też do wyzerowania skutków działań dyskrecjonalnych (oszacowane przez rząd na 3,2 mld zł), a to dlatego, że dziś jeszcze sam rząd nie wie, co zamierza ostatecznie zrobić z dochodami (czytaj: podatkami) i składkami. Zakładam jednak na podstawie dotychczasowych enuncjacji i mglistych obietnic, że będą one niższe od tych w APK.
Mój szacunek dopuszczalnego limitu wydatków sektora publicznego jest za sprawą zastosowanych skorygowanych autorskich prognoz niższy od szacunku rządowego. Wzrost w stosunku do tego roku nie przekroczy 1,8 proc., co daje w wielkościach nominalnych przyrost zaledwie o ok. 12,5 mld zł. Jeśli przyjąć, że podział limitu między budżet państwa i pozostałe elementy sektora będzie mniej więcej taki jak w latach ubiegłych, to przyrost nominalnych wydatków budżetu państwa w roku 2016 nie powinien przekroczyć 7 mld zł.
Coś wąskie to pole do szaleństw, prawda? Możemy spać spokojnie w objęciach reguły wydatkowej? Otóż, nie za bardzo jednak. Przy czym, żeby było jasne, nie chodzi mi tu nawet o rozwiązania drastyczne, a jako pierwsze przychodzące wszystkim na myśl. Likwidacja reguły byłaby bardzo kosztowna, bo oznaczałaby niepomierny wzrost rynkowego ryzyka, obniżenie ratingów i tym samym poważną i trwałą przecenę polskich aktywów. Koszty finansowania wzrosłyby niepomiernie.
Mój głęboki niepokój budzi coś innego. W algorytmie szacowania limitów jest jedna tylko pozycja dyskrecjonalna. Ale za to jak potężne daje ona możliwości. Chodzi naturalnie o oszacowanie skutków działań po stronie podatków i składek. Tu swoboda rządu jest nieograniczona.
Wahania polityków
Rząd Ewy Kopacz wciąż się waha, z jakiej części tej swobody skorzystać. Trzeba mieć nadzieję, że rozsądek i poczucie przyzwoitości zwyciężą. Ale kolejny rząd już takich wahań mieć nie musi. Może tu wpisać choćby i 40 mld zł z uszczelnienia systemu podatkowego, demolując całą rozsądną konstrukcję reguły wydatkowej. Wcale więc nie trzeba jej będzie uchylać, żeby poszerzyć pole do szaleństw w wydatkach.
Zwracałem uwagę na zbyt dużą dozę dyskrecjonalności w trakcie dyskusji nad regułą. Dostałem zapewnienie, że jest ona minimalna. Niedługo sprawdzimy to empirycznie. Przed niezbyt wesołym wynikiem tego sprawdzianu chronić nas będzie wówczas już tylko unijne 3 proc. deficytu sektora, obwarowane procedurą nadmiernego deficytu i sankcjami. Chyba że rząd PO–PSL rzutem na taśmę zawęzi możliwość korygowania limitu wydatków tylko o wymierne, „twarde" skutki zmian w podatkach i składkach.
Inaczej mówiąc: to, co da się precyzyjnie policzyć, bo jest następstwem zmiany stawek lub wysokości progów podatkowych, może być uwzględniane w korekcie przy szacowaniu łącznego limitu skumulowanych wydatków. To, co jest miałkim mirażem uszczelnienia systemu podatkowego, nie ma jednak prawa do tej korekty trafić.
Śródtytuły pochodzą od redakcji