Opinie

Polski Trybunał w unijnej rzeczywistości - Mariusz Muszyński o mocy wyroków TSUE w Polsce

Mariusz Muszyński
materiały prasowe
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej oczekuje, że prawo tworzone przez Unię i przez niego zinterpretowane będzie miało pierwszeństwo – pisze wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego Mariusz Muszyński.

Unia Europejska działa na podstawie prawa. Kto ma w UE wpływ na kształt i rozumienie prawa, ten rządzi Unią.

Unia opiera się na wartościach wskazanych w art. 2 traktatu o UE, m.in. na demokracji i praworządności. Jednak w swej rzeczywistej konstrukcji nie jest wcale demokratyczna. Jej funkcjonowanie nie mieści się w koncepcji monteskiuszowskiego trójpodziału władzy. W procesie stanowienia prawa unijnego ciągle jeszcze główną rolę odgrywa Rada, a więc organ składający się z przedstawicieli krajowej władzy wykonawczej. Wyłączną inicjatywę legislacyjną posiada Komisja Europejska – organ złożony z międzynarodowych funkcjonariuszy. Parlament Europejski – jedyny organ reprezentujący obywateli UE – niby współtworzy unijne prawo, ale ciągle jeszcze jest w tym procesie proceduralnie słabszy od Rady i Komisji. Również wybory do PE są nie w pełni demokratyczne. Art. 14 ust. 3 traktatu o UE określa je jako wolne, powszechne, bezpośrednie i tajne. Standard demokratyczny polega jednak na tym, że wybory są wolne, powszechne, bezpośrednie, równe i odbywają się w głosowaniu tajnym (vide: opinia Komisji Weneckiej). Wybory do PE nie są równe.

Także do praworządności unijnej można się łatwo doczepić. Na co dzień media pokazują nam przykłady lekceważenia prawa czy nadużywaniea władzy, zarówno po stronie głównych państw UE, jak i brukselskich urzędników. W zamyśle twórców Unii ochroną praworządności miał się zająć Trybunał Sprawiedliwości UE (TSUE). Jednak ten „strażnik traktatów" sam praworządność narusza. Powszechnym zarzutem kierowanym w jego stronę jest przekraczanie granic dopuszczalnej wykładni norm. Zamiast interpretować, często w nadmiernym aktywizmie sędziowskim, zmienia istotę uchwalonego prawa. Próbuje też rozciągać swe kompetencje w obszary wcale mu niepodlegające. Stąd jest z przekąsem nazywany „prawdziwym władcą europejskiego domu".

Jednak naprawdę fundamentalna wada TSUE leży w zupełnie innym miejscu. Jest on bowiem organem, który przy tak olbrzymiej władzy nie posiada nawet odrobiny demokratycznej legitymacji. Nie ma żadnego związku z legislatywą, bo przedstawiciele parlamentów krajowych nie wybierają kandydatów do TSUE. Na jego skład nie ma nawet wpływu Parlament Europejski. Sędziowie są mianowani przez rządy państw członkowskich.

Jest też problem mocy jego wyroków. Bo w czyim imieniu i na jakiej podstawie TSUE rozstrzyga? Robi to w imieniu własnym i w oparciu o zwykłą normę traktatową. Sądy i trybunały krajowe orzekają na podstawie umocowania konstytucyjnego, w imieniu państwa. Jest w tym autorytet narodu i siła demokracji. A przecież wyroki TSUE są (przynajmniej formalnie) wiążące dla podmiotów krajowych, a sam TSUE oczekuje, że prawo tworzone przez Unię i przez niego zinterpretowane, będzie miało pierwszeństwo nawet przed normami konstytucyjnymi państwa członkowskiego.

Świadectwo europejskiej moralności

Najbardziej jednak kompromitujące dla TSUE są jego korporalizacja i upolitycznienie. W pierwszym przypadku chodzi o stworzenie instrumentarium, dzięki któremu nawet państwa członkowskie, wskazujące kandydatów na sędziów, są w swej decyzji ograniczane. Otóż wspomniane mianowanie sędziów TSUE przez rządy państw członkowskich następuje nie tylko „we wzajemnym porozumieniu", ale też „po konsultacji z komitetem przewidzianym w art. 255 Traktatu o funkcjonowaniu UE". Ten „komitet mędrców" ma wydawać opinię nt. kandydatów. Mamy więc do czynienia z zastąpieniem legitymacji demokratycznej „świadectwem europejskiej moralności". Wniosek jest prosty – obiektywizm i krytyczne wobec UE poglądy nie otworzą drogi do funkcji sędziego TSUE nawet najlepszemu prawnikowi. Wprawdzie opinia nie blokuje wprost zgłoszenia kandydatury przez rząd, ale trudno sobie wyobrazić, aby doszło do „wspólnego porozumienia" co do kandydata, o którym inne rządy mają negatywny sygnał. W końcu po coś elity europejskie stworzyły te miękkie mechanizmy blokady. To właśnie Jadwiga Staniszkis nazywa władzą rozproszoną.

Sędziowie sądów krajowych powinni być niezawiśli i apolityczni. Sędziowie TSUE, organu z tak potężną władzą, powinni być w swej niezawisłości i apolityczności wręcz krystaliczni. I może kiedyś tak było, ale dziś nie są już jak żona cezara. Zaczynają jawnie mieszać się w krajową politykę. Symptomem tego jest postępowanie prezesa TSUE Koena Lenartsa czy sędziego Marka Safjana, którzy w 2017 r. bez skrępowania publicznie występowali przeciwko polskiemu rządowi. I pomyśleć, że ten sam TSUE, w składzie z Lenartsem i Safjanem, ma obiektywnie rozsądzać sprawy dotyczące też interesów Polski. Po prostu śmiech na sali.

Konstytucja najwyższym prawem

Przez lata podejście polskich elit politycznych do UE i unijnego Trybunału Sprawiedliwości miało charakter quasi-religijny. Rządzący nie byli uczestnikami procesu integracji, ale unijnymi „wyznawcami". Koszty tego serwilizmu społeczeństwo polskie płaci do dzisiaj. A obecnie sytuacja jeszcze pogorszyła się obiektywnie. Maleje wpływ mniejszych państw na przebieg unijnej ewolucji. Rośnie za to egoizm wielkich państw UE i odrywanie się urzędniczych elit od obywatelskiej społeczności. W tej sytuacji nie warto już chyba myśleć nad tym, jak dostarczyć UE więcej legitymacji i demokracji, a raczej zastanowić się nad przebudową konstytucyjnych instrumentów dotyczących relacji Warszawa – Bruksela. Celem zmian powinno być lepsze wykorzystanie krajowych instytucji i uzyskanie nad UE większej kontroli. Pierwszym ruchem powinno być przedefiniowanie roli Trybunału Konstytucyjnego, który mógłby prowadzić dużo szerszą niż dotychczas kontrolę prawa unijnego.

W Polsce najwyższym prawem jest konstytucja (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). To z mocy konstytucji na terytorium Polski obowiązuje prawo unijne i jako takie musi być z nią zgodne. Nie ulega też wątpliwości, że Trybunał może orzekać o zgodności z konstytucją traktatów unijnych. Są to bowiem umowy międzynarodowe ratyfikowane, które zgodnie z art. 188 pkt 1 konstytucji podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Nie przeszkadza temu fakt, że przenoszą one część kompetencji organów władzy państwowej na UE.

Zasada nadrzędności konstytucji odnosi się też do prawa pochodnego UE. Choć to akurat nie jest wprost w konstytucji zapisane, zostało jednak potwierdzone w praktyce trybunalskiej. I tak poza dyskusją jest dziś, że TK ma możliwość badania konstytucyjności rozporządzeń unijnych w trybie skargi konstytucyjnej. Możliwa jest także kontrola aktów prawa pochodnego UE w trybie pytania prawnego (choć tu pojawiają się głosy przeciwne). To jednak za mało. Warto zastanowić się nad innymi narzędziami kontrolnymi. Prawdopodobieństwo, że w nowej sytuacji politycznej w UE będzie stanowione prawo nieuwzględniające konstytucyjnej wrażliwości Polski, niewątpliwie wzrosło. A przy wąskim postrzeganiu roli TK wobec prawa unijnego zasadniczą wadą jest brak kontroli abstrakcyjnej aktów prawa pochodnego UE z inicjatywy podmiotów sprawujących władzę publiczną, np. grupy posłów czy senatorów, jak i prokuratora generalnego. Przecież taka forma kontroli służy właśnie realizacji wartości, takich jak demokracja i praworządność przywołanych także w art. 2 traktatu o UE.

Źródło umocowania

W konstytucyjnym katalogu źródeł prawa obowiązujących na terytorium Polski (art. 87 konstytucji) nie ma aktów zwanych prawem pochodnym UE. Jednocześnie na podstawie art. 91 ust. 3 konstytucji akty te są w Polsce stosowane bezpośrednio i mają pierwszeństwo przed ustawami, choć ich konstytucyjne umocowanie wynika jedynie z ukształtowania tej normy w duchu prymatu pierwszeństwa prawa unijnego.

Art. 91 ust. 3 konstytucji nie nadaje też unijnemu prawu pochodnemu cechy prawa powszechnie obowiązującego. „Bezpośrednie stosowanie”, o którym mowa w tym przepisie, nie jest tym samym co „powszechne obowiązywanie”. Mimo to akty prawa pochodnego UE stanowią źródło praw i obowiązków podmiotów znajdujących się pod władzą RP. Uważa się często, że pozostają jednocześnie formalnie poza kontrolą TK, bo art. 188 konstytucji postrzegany literalnie nie otwiera kompetencji Trybunału na te akty. W ten sposób zwykła norma kolizyjna, jaką jest art. 91 ust. 3 konstytucji, staje się „pasem transmisyjnym” przerzucającym w krajowy system prawny normy wiążące wszystkich znajdujących się pod władzą RP, ale bez jakiejkolwiek kontroli z polskimi standardami konstytucyjnymi. Dlatego wynikająca z Konstytucji RP konieczność zapewnienia nadrzędności konstytucji sprawia, że powstaje nie tyle pytanie, czy Trybunał powinien dokonywać kontroli prawa pochodnego UE w całej rozciągłości, ale jak ma to zrobić.

Rozwiązanie jest prostsze, niż nam się wydaje. Wystarczy tylko interpretacja obecnej konstytucji zgodnie z interesem państwa. Skoro Trybunał może kontrolować zgodność z konstytucją traktatów unijnych z jednej strony, a z drugiej akty prawa pochodnego nie znajdują się w katalogu źródeł prawa obowiązującego na terytorium Polski, i jednocześnie mają mieć pierwszeństwo przed ustawami w przypadku kolizji, słuszne wydaje się potraktowanie przez TK tych aktów jako emanacji norm traktatowych. Oznacza to, że należy pojęcie „ratyfikowanej umowy międzynarodowej” zawarte w art. 188 konstytucji rozumieć w taki sposób, aby objęło również prawo stanowione na podstawie takiej umowy (a więc prawo pochodne UE). W ten sposób Trybunał formalnie prowadziłby kontrolę ratyfikowanej umowy międzynarodowej z konstytucją, ale w zakresie konkretnego aktu prawa pochodnego. W polskim systemie źródeł prawa nie może być norm prawnych, które byłyby pozbawione możliwości zbadania ich zgodności z konstytucją.

 

 

 

Środki nadzwyczajne

Ale to nie wszystko. W obecnej sytuacji, kiedy TSUE nie daje gwarancji uzyskania obiektywnego i sprawiedliwego wyroku, wymagane są środki nadzwyczajne. Dlatego powstaje pytanie, czy Trybunał Konstytucyjny nie powinien – przynajmniej czasowo – wziąć na siebie także obowiązku oceniania zgodności prawa krajowego (ustaw) z traktatami unijnymi, co dziś w procedurze prejudycjalnej wykonuje TSUE.

Podstawę tej aktywności Trybunału dają art. 188 pkt 2 i 3 konstytucji. Te normy otwierają możliwość kontroli zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (pkt 2) i kontroli zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (pkt 3). A takimi ratyfikowanymi umowami są bezdyskusyjnie traktat o UE i traktat o funkcjonowaniu UE. Konstytucja nie różnicuje traktatów integracyjnych od innych umów międzynarodowych. Daje TK uprawnienie generalne. Nie wnikając w kwestie szczegółowe, można więc pokusić się o uogólnienie i napisać, że materialnie część zakresu tej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (traktaty unijne – ustawy krajowe) odpowiada właśnie kontroli dokonywanej dzisiaj w tzw. procedurze prejudycjalnej przez Trybunał Sprawiedliwości UE.

Dotychczas podmioty uprawnione do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym podejmowały próby żądania takiej kontroli od TK, ale nieskutecznie (zob. np. wyrok TK z 26 czerwca 2013 r., sygn. K 33/12). Z kolei sam Trybunał skorzystał z możliwości wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym w sprawie o sygn. K 61/13. Za podstawę takiego zachowania uznał nakaz traktatowy (art. 267 TFUE) dla sądów krajowych do wystąpienia z pytaniem. Należy jednak pamiętać, że to zobowiązanie ma rangę podkonstytucyjną. Na poziom konstytucyjny przekłada się tylko pośrednio, opierając się na ogólnym nakazie poszanowania przez państwo (a więc i jego organy, czyli też TK) wiążącego Polskę prawa międzynarodowego (art. 9 konstytucji) oraz na konstytucyjnej podstawie do przekazania niektórych kompetencji organów władzy państwowej (art. 90 konstytucji).

Natomiast kompetencja TK do badania zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, a więc uprawnienie obejmujące literalnie także możliwość badania zgodności krajowego prawa z oboma traktatami unijnymi, znajduje bezpośrednie umocowanie w konstytucji (art. 188 konstytucji). Nie mamy więc do czynienia z brakiem kompetencji TK, ale najwyżej z koniecznością odpowiedzi na pytanie, czy w zakresie przekazania niektórych kompetencji organów władzy państwowej jest możliwe takie właśnie ograniczenie konstytucyjnych kompetencji TK. Do tej pory Trybunał potwierdzał to, ale tylko milcząco. A przecież, jak pisze tak hołubiona w niektórych kręgach Komisja Wenecka, to Trybunał jest final arbiter w sprawach konstytucyjnych.

Autor jest profesorem na Wydziale Prawa i Administracji UKSW, wiceprezesem Trybunału Konstytucyjnego, przedstawicielem Polski w Komisji Weneckiej.

Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL