Biden to stabilność, niekoniecznie fundamentalne zmiany

W kadencji Donalda Trumpa amerykańska administracja dokonała kilku wolt w polityce zagranicznej. Wątpliwy dorobek biznesowy i kontrowersyjna osobowość samego prezydenta mogły budzić nadzieję, że były to jedynie nieracjonalne działania podejmowane impulsywnie. W rezultacie prezydentura Joe Bidena oznaczałaby przywrócenie przerwanej linii polityki zagranicznej. Zresztą sam prezydent elekt zapowiedział powrót do multilateralizmu. Powrotu do mitycznego starego świata jednak nie będzie. W wymierny sposób przekona się o tym biznes międzynarodowy.

Oczywiście, dojdzie do pewnych korekt. Na przykład prezydent elekt Joe Biden już zapowiedział odwrócenie skutków skandalicznej zapowiedzi poprzednika o wycofaniu się z porozumienia paryskiego dotyczącego ochrony klimatu. Być może nowy prezydent bardziej doceni doniosłość ochrony dziedzictwa przez UNESCO i zadecyduje o powrocie na forum organizacji. Zasadniczych zmian trudno się jednak spodziewać, co ilustrują trzy obszary międzynarodowego prawa gospodarczego.

Handel międzynarodowy

W relacjach ze Światową Organizacją Handlu (WTO) Stany Zjednoczone ostentacyjnie przedłożyły własny interes ponad wysiłki na rzecz harmonijnej współpracy. Zresztą nawet ów interes własny miewał specyficzny wymiar. Tak choćby było w przypadku brzmiącego znajomo z polskiej perspektywy zablokowania przez Waszyngton kandydatury własnej obywatelki Ngozi Okonjo-Iweala, faworytki w wyścigu o stanowisko dyrektora generalnego WTO. USA zdołały również zablokować nominacje członków do ciała odwoławczego WTO, co ostatecznie doprowadziło do paraliżu systemu rozstrzygania sporów. Koncentrując się na tym ostatnim epizodzie, łatwo o oskarżenie, że mamy do czynienia z kryzysem WTO spowodowanym przez irracjonalność polityki Trumpa. Oba elementy tego stwierdzenia są jednak wątpliwe.

Po pierwsze, nie jest oczywiste, czy faktycznie mamy do czynienia z kryzysem multilateralizmu w ramach WTO. Historia postępującej liberalizacji handlu międzynarodowego, począwszy od skromnych początków ogólnego układu w sprawie ceł i handlu (GATT 1947), przez powołanie w 1995 r. Światowej Organizacji Handlu, skończywszy na obstrukcję Trumpa, brzmi dobrze, jednak stanowi wyidealizowaną narrację. Współpraca pod egidą GATT–WTO nie była ani harmonijna, ani tym bardziej egalitarna. Dość przypomnieć, że funkcjonowanie GATT było naznaczone konfliktem Północ–Południe dotyczącym zaawansowanej liberalizacji zasad obrotu towarami wysoko przetworzonymi oraz szerokich wyjątków chroniących te same rynki przed konkurencją ze strony państw słabiej rozwiniętych choćby w obszarze rolnictwa czy tekstyliów.

Jedną z bezpośrednich przesłanek powołania WTO było zaś zablokowanie mechanizmu rozstrzygania sporów funkcjonującego w ramach GATT. Powołanie WTO niekoniecznie spełniło oczekiwania pokładane w nowej organizacji, a przynajmniej nie wszystkich. O ile istotnie rozbudowano regulacje dotyczące choćby liberalizacji handlu usługami czy handlowych aspektów własności intelektualnej, o tyle negocjacje w sprawie zrównoważonego rozwoju w ramach tzw. rundy rozwojowej z Dauhy utknęły w martwym punkcie. W tym sensie ani GATT, ani WTO nigdy nie były równie multilateralne – jeżeli rozumiemy przez coś więcej niż tylko liczebność traktatu – jak sugerowali to krytycy Trumpa.

Po drugie, sprowadzenie zmian amerykańskiej polityki zagranicznej do irracjonalności osoby ją firmującej może być szkodliwe, bo uniemożliwia dostrzeżenie szerszego kontekstu owej zmiany, a w rezultacie opracowanie adekwatnej strategii reakcji. Motywy działania samego prezydenta zapewne na zawsze pozostaną tajemnicą. Nie zmienia to natomiast faktu, że podjął on atak na WTO w momencie, w którym korzyści pochodne funkcjonowaniu tej organizacji z perspektywy USA istotnie malały.

Przez kilka dekad USA bez żadnych rozterek korzystały ze swojej przewagi względem pozostałych państw członków organizacji. Choćby w zakresie biegłości korzystania z mechanizmów rozstrzygania sporów przewaga USA nad większością pozostałych państw była miażdżąca. Państwa rozwijające się odrobiły jednak lekcję, a WTO powołała prężnie działający ośrodek doradczy na potrzeby procedur spornych. Wszystko to odbiło się na statystkach sporów (które wciąż dla USA są korzystne).

Z kolei większa asertywność państw rozwijających się poskutkowała odmową bezkrytycznego przyjmowania zobowiązań liberalizacyjnych w odniesieniu do usług i sektorów technologicznych w zamian za mgliste obietnice zrównoważenia systemu. To zaś oddaliło perspektywę szybkiego i łatwego wypracowywania dodatkowych korzyści negocjacyjnych pod egidą WTO.

Z tego punktu widzenia zamiana forum multilateralnego, zmniejszającego przewagę USA, na agresywne negocjacje bilateralne doraźnie mogła przynieść wiele korzyści. W długim okresie taka polityka mogłaby doprowadzić do spirali protekcjonizmu, jednak kadencję Trumpa wszyscy traktowali jako aberrację w nadziei na powrót do wcześniejszej polityki. Może się zatem okazać, że ów kilkuletni „eksces" ujdzie USA płazem.

Europejski biznes może liczyć na porzucenie przez USA ostrego kursu ceł ochronnych nakładanych na unijny eksport. Zapewne dojdzie również do odblokowania mechanizmu rozstrzygania sporów WTO, co przełoży się na większą stabilność reguł handlu międzynarodowego. Nie należy jednak zakładać, aby zaprzysiężenie Bidena rozwiązało którykolwiek z problemów strukturalnych handlu.

Sankcje finansowe i porządek monetarny

Kolejnym obszarem, w którym administracja Trumpa zaskoczyła, była bezprecedensowa częstotliwość stosowania sankcji finansowych. USA zadziwiły w dwójnasób. Po pierwsze, sankcjami posługiwały się w sytuacjach prawnie i politycznie wątpliwych. Na przykład Waszyngton postanowił storpedować porozumienie nuklearne z Iranem mimo zdecydowanego sprzeciwu sojuszników i Organizacji Narodów Zjednoczonych. Ostatecznie pod groźbą amerykańskich sankcji ugięła się nawet Unia Europejska, bez większego powodzenia eksperymentując z tzw. statutem blokującym i europejskim mechanizmem rozliczania transakcji z Iranem.

Innym kontrowersyjnym przykładem była amerykańska ingerencja w budowę Nord Stream 2. Powołując się na europejskie bezpieczeństwo, USA w ostatnim momencie uniemożliwiły zakończenie realizacji wielkiej inwestycji z udziałem największych europejskich i rosyjskich spółek. Nawet jeżeli z perspektywy polskiego bezpieczeństwa energetycznego taki obrót sprawy wydaje się korzystny, to sam fakt i sposób amerykańskiej interwencji były co najmniej niekonwencjonalne. Po drugie, USA bardzo agresywnie stosowały sankcje wtórne, tj. skierowane nie bezpośrednio wobec określonego państwa i jego obywateli, ale również wobec przedsiębiorców z państw trzecich, którzy chcieliby powstającą próżnię rynkową wykorzystać.

Dopóki sankcje amerykańskie dotyczyły krwawych dyktatorów, były stosowane sporadycznie, a przede wszystkim w uzgodnieniu z sojusznikami, dopóty nie budziło to większych sprzeciwów. W ostatnich latach sytuacja uległa jednak istotnej zmianie. Szczególnie kontrowersyjne było wielokrotne obejmowanie amerykańskimi sankcjami transakcji rozliczanych w dolarach w sytuacji, w której żadnej ze stron transakcji nic ze Stanami Zjednoczonymi nie łączyło.

Instrumentalizacja amerykańskiego dolara podważyła jego wiarygodność, co z kolei nałożyło się na strukturalne zmiany w gospodarce światowej i amerykańskiej. W rezultacie „eksces" prezydentury Trumpa nie doprowadził wprawdzie do utraty dominującej pozycji amerykańskiego dolara w handlu międzynarodowym, jednak proces jego wypierania przyspieszył. Przy okazji doszło do paradoksalnych sytuacji, kiedy na unijne plany stworzenia mechanizmu rozliczania transakcji międzynarodowych z pominięciem amerykańskich instytucji finansowych ochoczo odpowiedziała Rosja, oferując swoje wsparcie.

Wybór Joe Bidena ani nie będzie zatem wiązał się z zasadniczą reorientacją amerykańskiej polityki regulacyjnej w tym zakresie, ani nie zatrzyma procesów, które zachodziły niezależnie od osoby Trumpa. Zresztą, o ile Trump przyjął kurs kolizyjny na różnych polach gospodarczych, przede wszystkim w relacjach z WTO, o tyle jego stosunki z Międzynarodowym Funduszem Walutowym były bardzo poprawne.

Inwestycje bezpośrednie

Wiele kontrowersji wzbudziły frontalne ataki Trumpa na mechanizmy rozstrzygania sporów z inwestorami zagranicznymi, tj. arbitraż inwestycyjny. Dość przypomnieć wojownicze deklaracje towarzyszące renegocjacjom północnoamerykańskiego traktatu o wolnym handlu NAFTA. Arbitraż inwestycyjny miał być również istotnym elementem partnerstwa gospodarczego USA–EU (TTIP); Trump zarzucił projekt tuż przed jego finalizacją. Tutaj zmiana prezydenta może mieć istotniejszy wpływ, jednak niekoniecznie tam, gdzie Trump kierował uwagę opinii publicznej.

Faktem jest, że gdy m.in. Unia Europejska zaangażowała się w najważniejszą inicjatywę XXI w. reformy prawa inwestycyjnego pod egidą Komisji ONZ ds. Międzynarodowego Prawa Handlowego (UNCITRAL), USA koncentrowały się na wyłączaniu lub ograniczaniu mechanizmów arbitrażowych. Zarazem trzeba zauważyć, że od końca II wojny światowej było już kilka inicjatyw multilateralnej reformy prawa inwestycyjnego i wszystkie skończyły się niepowodzeniem (sukces osiągnięto jedynie w odniesieniu do norm proceduralnych, a nie standardów traktowania inwestycji). Droga polityczna do kompleksowej reformy, czy to pod egidą UNCITRAL, czy Traktatu Karty Energetycznej, jeszcze daleka, a prezydentura Trumpa w żadnym z tych przypadków nie okazała się przesądzająca.