Budżet Unii i polska w niej rola

Lektura wywiadów i wypowiedzi pana Konrada Szymańskiego, ministra do spraw europejskich, potrafi wprawić w zakłopotanie, w zdziwienie, a nieraz może nawet w oszołomienie. Nutą przewodnią większości z publicznych enuncjacji pana ministra pozostaje bowiem zdanie, że „Polska ma polską rolę w Unii”. A później już zawsze, tradycyjnie, następuje litania niezgód Polski na propozycje, a to Komisji Europejskiej (KE), a to Parlamentu Europejskiego (PE), a to takiego, czy innego państwa, które nie wykazuje zrozumienia dla tego, że „Polska ma polską rolę w Unii” (rozmowa „Mamy w Unii własną rolę”, „Rzeczpospolita” z 5 lutego).

Ponieważ negocjacje nad nową wieloletnią perspektywą finansową (Multiannual Financial Framework, MFF) na lata 2021-2027 wkraczają w decydującą fazę i – wedle wszystkich znaków na niebie i ziemi – zostaną z opóźnieniem wynikającym z wyborów do PE i budowaniem nowej KE zamknięte w drugiej połowie tego roku, wraca znów rządowe „nie” dla wieloletniego budżetu w kształcie zaproponowanym jeszcze przez poprzednią Komisję i z drobnymi zmianami przejętego przez tę nową.

„Obecna propozycja budżetu jest dla nas nie do przyjęcia” – oznajmia pan Szymański. Podobnie jest w postulatem powiązanie dostępu do finansowania unijnego z respektowaniem zasad praworządności w krajach członkowskich. Pan Szymański usiłuje przy tym sprawić wrażenie poszerzenia grupy niezadowolonych z propozycji Komisji krajów Grupy Wyszehradzkiej o kolejne kilkanaście państw Unii. „To jest 15-17 państw, w zależności od sprawy” – twierdzi w rozmowie z „Rzeczpospolitą”. 

Oczywiście, to nieprawda. Kilka krajów nie chciałoby zapewne uszczuplenia w nowej MFF środków na politykę spójności. Kilka innych na Wspólną Politykę Rolną. Ale nie ma jednolitej grupy 15-17 państw sprzeciwiających się nowym unijnym priorytetom budżetowym, ani tym bardziej powiązaniu dostępu do funduszy z unijnymi wartościami, wśród których na miejscu czołowym są rządy prawa, poszanowanie praw mniejszości i solidarność. Poparcie dla wyrażanego przez polski rząd „nie” może „w zależności od sprawy” wahać się więc od do kilku krajów, przy czym w większości są to kraje beneficjenci netto budżetu unijnego. Czyli „polska rola Polski w Unii” sprowadza się do tworzenie chwiejnego sojuszu słabszych „w zależności od sprawy”. Pogratulować strategii.

Myślę, że Polakom należy się nieco więcej informacji nad tym czym w zamyśle Komisji Europejskiej ma być nowa perspektywa finansowa. Należą się rzetelne informacje, a nie kolejna prezentacja godnościowej postawy i pozostająca bez pokrycia deklaracja walki o polskie interesy. Po to, by wyrobić sobie zdanie na temat kierunku, w jakim zamierza podążyć Unia, potrzebujemy faktów. Prezentację nieugiętej postawy można sobie darować. Jakie więc są te najważniejsze fakty związane z MFF na lata 2021-2027?

Ramy ogólne MFF

Komisja Europejska zaproponowała, by pomimo brexitu budżet był w ujęciu nominalnym większy od kończącej się perspektywy finansowej. Podobną opinie prezentuje też PE. Realnie MFF zostanie jednak uszczuplona przez inflację, którą można jedynie prognozować. Szacunkowo może być to redukcja rzędu 10 proc. w okresie siedmiu lat.

Propozycja budżetowa KE zakłada zwiększenie składek narodowych. Polska gotowa jest zaakceptować tę propozycję, jednak pod warunkiem nieuszczuplania funduszy spójności, wyrównania płatności w ramach WPR i wyklarowania kwestii powiązania dostępu do funduszy z respektowaniem praworządności. W przypadku zobowiązań składki mają wynieść w sumie 1,11 proc. dochodu narodowego brutto (DNB) państw UE, natomiast w przypadku płatności 1,08 proc. DNB.

W projekcie zostały też ujęte kwoty nie ujęte w limitach MFF (rezerwa kryzysowa, fundusz solidarnościowy). W sumie, po dodaniu do budżetu pozycji umieszczonych „pod kreską” (off the budget) wydatki UE mają w latach 2021-2027 sięgać 1,14 proc. skumulowanego DNB państw UE. W obecnej perspektywie budżet UE stanowi ok. 1 proc. skumulowanego DNB krajów członkowskich Unii. I na pozostawienie takiego właśnie udziału godzą się kraje kontrybuujące netto do budżetu. „Mniejsza Unia powinna oznaczać mniejszy budżet”.

Oszczędności

Komisja zaproponowała na lata 2021-2027 cięcia w polityce spójności o ok. 10 proc. i polityce rolnej o ok. 15 proc.

"Polityki te zostaną zmodernizowane, aby zagwarantować, że mogą wciąż przynosić korzyści przy niższym wykorzystaniu środków, a nawet będą w stanie przyczyniać się do realizacji nowych priorytetów. Polityka spójności na przykład będzie odgrywać coraz ważniejszą rolę we wspieraniu reform strukturalnych i długoterminowej integracji migrantów".

Szukając środków na pokrycie ubytku z wkładu własnego Wielkiej Brytanii (ok. 17 mld euro brutto rocznie) Komisja zaproponowała likwidację w okresie pięciu lat rabatów, kosztujących obecnie budżet unijny ok. 6 mld euro rocznie. Z systemu korekcyjnego korzystają Niemcy, Dania, Austria, Holandia i Szwecja. Te kraje – w większości – nie godzą się na likwidację rabatów.

Kolejna propozycja Komisji – polegająca na ograniczeniu z 20 proc. do 10 proc. kwoty ceł zatrzymywanych przez kraje członkowskie w budżetach narodowych, a pochodzących z ich poboru na zewnętrznych granicach Unii – nie spodobała się już na wejściu Holandii, Francji, Włochom, Belgii i Danii.

Dochody

Komisja uznała za konieczne, by obecny poziom finansowania został zwiększony nie tylko z uwagi na lukę w finansowaniu powstałą po brexicie. Chodzi o zapewnienie funduszy na nowe priorytety. Inwestycje w takie obszary, jak badania naukowe i innowacje, młodzież, gospodarka cyfrowa, zarządzanie granicami, bezpieczeństwo i obrona, wreszcie ochrona środowiska, są niezbędne dla budowania konkurencyjnej, solidarnej i bezpiecznej Unii w XXI wieku. Chodzi o efektywny wzrost finansowania tych obszarów, gdzie budżet UE może przynieść największe korzyści.

Komisja zaproponowała uproszczenie zasad tworzenia zasobów własnych opartych na podatku od wartości dodanej (VAT) oraz wprowadzenie koszyka nowych zasobów własnych, który jest ściślej powiązany z nowymi priorytetami. Proponowany koszyk nowych zasobów własnych obejmuje: 20 proc. dochodów z systemu handlu uprawnieniami do emisji; 3-proc. stawkę poboru CIT mającą zastosowanie do nowej wspólnej skonsolidowanej podstawy opodatkowania osób prawnych; wkład krajowy obliczany na podstawie ilości niepoddawanych recyklingowi odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych w każdym państwie członkowskim (0,80 euro/kg). Wciąż w grze jest przy tym „graniczny podatek węglowy” (carbon border tax). Kraje członkowskie obciążane będą też karami za niewypełnienie limitów redukcji zanieczyszczeń. W przypadku Polski kwota kar może sięgnąć już w tym roku 12 mld zł.

Nowe zasoby własne mają – zdaniem Komisji – dać ok. 12 proc. łącznego budżetu UE i mogą wnieść dodatkowo nawet 22 mld euro rocznie na potrzeby finansowania nowych priorytetów.

Nowe priorytety: solidarność i efektywność

Unia ma pozostać organizacja otwartą i solidarną. Stąd w propozycjach nowej MFF 123 mld euro na wydatki ujęte w tytule: „Sąsiedztwo i wsparcie przedakcesyjne”.

Struktura budżetu ma być bardziej przejrzysta i ściśle powiązana z priorytetami Unii. Obecnie fundusze są rozłożone na zbyt wiele programów i instrumentów. Komisja proponuje zatem zmniejszenie liczby programów o ponad jedną trzecią (z 58 do 37). Ma to być osiągnięte przez scalenie rozdrobnionych źródeł finansowania w nowych zintegrowanych programach. Chodzi też o uproszczenie możliwości korzystania z instrumentów finansowych. Służyć zaś temu ma specjalny Fundusz InvestEU.

"Niedawne wyzwania - zwłaszcza kryzys migracyjny i uchodźczy w 2015 - pokazały granice elastyczności obecnego budżetu UE w zakresie odpowiednio szybkiego i skutecznego reagowania. Wniosek Komisji przewiduje zatem zapewnienie większej elastyczności wewnątrz- i międzyprogramowej, wzmocnienie instrumentów zarządzania kryzysowego i utworzenie nowej 'unijnej rezerwy' na wypadek nieprzewidzianych wydarzeń oraz w celu podejmowania działań w sytuacjach kryzysowych w dziedzinach takich jak bezpieczeństwo i migracja".

Wzrost wydatków na nowe priorytety – w tym badania i rozwój, kontrola granic zewnętrznych, ochrona środowiska – powinien sięgać 37 proc. Nowe priorytety mają stanowić 32,8 proc. wydatków w nowej perspektywie, WPR – 29,7 proc. i tyle samo fundusz spójności.

Komisja zaproponowała, by uzależnić wypłatę funduszy od przestrzegania praworządności. Dział dotyczący wydatków na wyrównywanie różnic między regionami UE został teraz zatytułowany „spójność i wartości”. Przewidziano w nim 442 mld euro, z czego na gospodarczą, społeczną i terytorialną spójność ma iść 373 mld euro. Mamy w Komisji stanowisko wiceprzewodniczącej do spraw wartości i transparentności, które piastuje Vera Jourowa.

W oświadczeniu opublikowanym jeszcze za kadencji poprzedniej Komisji mogliśmy przeczytać: „Poszanowanie praworządności jest koniecznym warunkiem należytego zarządzania finansami i efektywnego finansowania ze środków unijnych. Komisja proponuje zatem wprowadzenie nowego mechanizmu chroniącego budżet UE przed ryzykiem finansowym związanym z uogólnionymi brakami w zakresie praworządności w państwach członkowskich. Nowe proponowane narzędzia umożliwią Unii zawieszanie i zmniejszanie finansowania ze środków UE lub ograniczenia dostępu do nich w sposób proporcjonalny do charakteru, wagi i skali braków w zakresie praworządności. Wniosek w sprawie takiej decyzji będzie składany przez Komisję i przyjmowany przez Radę w drodze głosowania odwróconą kwalifikowaną większością głosów”. Od oceny stanu praworządności jest TSUE. Co tu jeszcze precyzować? Co jest niejasne?

Na dodatek w przypadku ograniczenia funduszy dla danego kraju w ramach procedury łamania praworządności, rząd jest zobligowany wypłacać środki przyznane już wcześniej krajowym beneficjentom, którzy nie są jednostkami publicznymi. Ryzyko polityczne dla sektora prywatnego, który mógłby zostać odcięty od finansowania po uruchomieniu procedury łamania praworządności, zostaje zredukowane. Ale takie rozwiązanie niesie też za sobą – tak jest właśnie w przypadku Polski – ryzyko wzrostu wydatków sektora finansów publicznych nieujętego wcześniej w projekcie budżetu państwa.

Komisja przedłożyła też pod rozwagę zmianę zasad podziału środków w ramach polityki spójności. 80 proc. środków z puli 373 mld euro będzie - jak dotąd – alokowane w oparciu o kryterium PKB per capita. Przy podziale pozostałych 20 proc. decydować ma koszyk wskaźników. Znajdą się w nim: bezrobocie, poziom edukacji, ochrona środowiska czy koszty ponoszone przez poszczególne kraje na utrzymywanie napływu migrantów. W praktyce przy rozdziale funduszy spójności oznacza to większe preferencje dla krajów z wysokim bezrobociem wśród młodych, z dużymi skupiskami migrantów (południe Europy), ale też dla tych, które najwięcej inwestują w ochronę środowiska oraz pozostają otwarte na alokację migrantów (północ Europy).

Wydatki stanowiące odpowiedź na kryzys oraz nakłady na obronę i bezpieczeństwo mają wynieść 27,5 mld euro. Planowane wydatki związane z napływem emigrantów oraz wzmocnieniem zewnętrznych granic Unii to 34,9 mld euro. Komisja Europejska chce m.in. zwiększyć liczbę pracowników unijnej agencji ochrony granic Frontex (z siedzibą w Warszawie) z 1,2 tys. do 10 tys. osób.

Blisko 380 mld euro ma przypaść na politykę rolną, morską i mocno z tymi działami związaną ochronę klimatu. To ok. 25 proc. wszystkich środków unijnych w MFF 2021-2027.

Pula środków przypadająca na jednolity rynek, ze znacznym zwiększeniem nakładów na innowacje i badania, strategiczne inwestycje europejskie, wydatki na gospodarkę cyfrową i sztuczną inteligencję oraz na badania kosmiczne ma sięgać 187,4 mld euro. Komisja wyraźnie sygnalizuje w ten sposób, gdzie plasować się powinna w przyszłości coraz większa ilość wspólnych środków budżetowych podnoszących konkurencyjność Europy w skali globalnej.

Z myślą o podniesieniu potencjału europejskiej gospodarki Komisja zaproponowała utworzenie Europejskiego Instrumentu Stabilizacji Inwestycji. Ma on zapobiegać skokowemu spadkowi inwestycji w cyklu koniunkturalnym lub w razie „dużych szoków asymetrycznych”. Jego zaczynem ma być system pożyczek wzajemnych w ramach budżetu UE (do 30 mld euro) wsparty ewentualną pomocą finansową dla państw członkowskich dla pokrycia kosztów odsetek od pożyczek. Ten system pożyczkowy ma więc być instrumentem antycyklicznej wspólnej polityki fiskalnej UE, co jest ułomnym substytutem Europejskiego Funduszu Walutowego, postulowanego przez niektóre kraje i wielu ekonomistów.

Nowe priorytety wymagają nowych inwestycji. Komisja zaproponowała, aby niezbędne wspólne nowe inwestycje europejskie były finansowane w 80 proc. z nowych środków finansowych oraz w 20 proc. z oszczędności i przesunięć środków.

Preferencje dla euro

Nie jest chyba zaskoczeniem położenie silnego akcentu na znaczeniu dla przyszłości Unii stabilnej strefy euro. Było to już widać w roku 2018, kiedy opublikowany został „plan działania na rzecz pogłębienia unii gospodarczej i walutowej w Europie”.

W MFF 2021-2027 zaproponowano dwa nowe instrumenty. Pierwszym jest program wspierania reform, z budżetem 25 mld euro. Ma on oferować wszystkim państwom członkowskim wsparcie finansowe i techniczne przy realizacji priorytetowych reform strukturalnych, zwłaszcza tych wypunktowanych wcześniej przez Komisję w ramach europejskich semestrów. Drugim ma być Instrument Wsparcia Konwergencji, adresowany do krajów spoza strefy euro, a zachęcający je do odejścia od derogacji i przyjęcia wspólnej waluty.

Jak na propozycjach kolejnej MFF może wyjść Polska? Oczywiście wiele tu zależy od stanowiska rządu. W przypadku zawetowania nowych propozycji budżetowych przez jakiś kraj lub grupę krajów, obowiązywać będą stare reguły finansowe. Wówczas jednak wartość całej MFF znacząco spadnie, bo wzrostu wydatków nie zaakceptują płatnicy netto. Nie będzie też zaproponowanych przez Komisję oszczędności. W każdym więc przypadku – zaakceptowania nowej perspektywy zaproponowanej przez KE lub jej odrzucenia - fundusze unijne przypadające na Polskę zostaną uszczuplone. Nie będziemy też mieli dostępu do środków z programów, w których udział jest dobrowolny, o ile nie będziemy chcieli w nich uczestniczyć. To logiczne. I powinniśmy to przyjąć do wiadomości oraz uwzględnić w wieloletnich prognozach makroekonomicznych.

W obecnej perspektywie finansowej na lata 2014-2020 Polsce przypadło 82 mld euro w ramach polityki spójności oraz około 32 mld euro w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Fundusze UE przyznane Polsce w tej perspektywie stanowią łącznie średniorocznie ok. 4,2 proc. PKB z roku 2013 (3 proc. polityka spójności oraz 1,2 proc. CAP). Jesteśmy największymi beneficjentami środków unijnych netto. W ujęciu makro, oznacza to dodanie do rocznej dynamiki PKB w okresie obowiązywania perspektywy finansowej średnio 1,3-1,4 pkt proc.

Wstępne obliczenia – bo tylko takie są możliwe przy braku szczegółów podziału na koperty narodowe, znamy tylko szkic rozdysponowania środków, a negocjacje są wciąż w toku – środki z nowego wieloletniego budżetu UE przypadające na nasz kraj stanowić mogą rocznie ok. 2,7 proc. prognozowanego według rządu PKB Polski na rok 2020. 2 proc. przypadłoby na politykę spójności i 0,7 proc. na rolnictwo. W relacji do nominalnego PKB łączny napływ do Polski funduszy unijnych z nowej MFF może więc spaść nawet o blisko 1/3. W ujęciu ceteris paribus przekłada się to na uszczuplenie rocznej dynamiki PKB w porównaniu z obecną perspektywą finansową średnio o ok. 0,4 pkt proc. Pomimo ograniczenia wydatków na Wspólną Politykę Rolną polscy rolnicy stracą relatywnie niewiele, bo ok. 1 proc. z 32 mld euro, jakie dostaną z obecnej perspektywy. Zmodyfikowane mają bowiem zostać zasady przyznawania funduszy (mniejsze dopłaty dla największych gospodarstw, stopniowe wyrównanie dopłat powierzchniowych do średniej unijnej).